REKLAM VERMEK İÇİN TIKLAYINIZ...

 06 OCAK, SALI

ARAMA:

ANA SAYFA HAKKIMIZDA KONUK DEFTERİ İLETİŞİM SİTE HARİTASI

Uzmanlar İçin   

Sistemin GenelGörünümü
Memur Statüsü
Sözleşmeli Statüsü
İşçi Statüsü
Personel Yönetimi
İşveren Sendikacılığı
 

Hizmet Öncesi Eğitim
Hizmet Içi Eğitim
Egitimin Değerlendirilmesi
Personel Sistemi Nasıl Olmalıdır?
Personel Sayıları
Personel Harcamaları
Sendikalar
 

Belediyelerde işçi istihdamı, 1980’li yıllarda ortaya çıkan özelleştirme politikasının etkisi ile yapısal bir değişiklik yaşamıştır. Şirketleşme ve ihale uygulamalarının yaygınlaşması, işçi statüsünde istihdamın “belediye içi” ve “belediye dışı” olmak üzere iki temel sorun alanı haline gelmesine yol açmıştır.

Belediye içi işçi istihdamı, işçi-memur ayırımından kaynaklanan geleneksel bir özelliğin yanı sıra, sürekli işçi-geçici işçi ayrımına dayanan yeni bir özellik taşımaktadır. Belediye dışı işçi istihdamı, belediyelerde şirketleşme ve ihalecilik uygulamaları ile ortaya çıkmıştır. Belediyelerin kendi bünyelerinde sürdürdükleri hizmetleri kurdukları, ortak oldukları şirketlere ya da özel sektör şirketlerine devretmeleri, işçi istihdamında belediye bünyesi dışına kaymaya yol açmıştır. Bu durum belediye içi istihdamı doğrudan etkilemektedir. Öte yandan işi yürüten ister belediye şirketi ister bir taşeron olsun, yürütülen hizmetin sorumlusu yine belediyedir; dışarıya kayan işgücü yine belediyenin sorumluluk alanı içinde yer alır. Belirtilen iki nedenden ötürü, belediyelerde istihdam üzerine yapılacak incelemelerin belediye içi istihdam ile sınırlı tutulmamasını zorunlu kılmaktadır.

BELEDİYE İÇİ İŞÇİ İSTİHDAMI

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 4. maddesine göre, kamu hizmetleri memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülür. Bu yasaya bağlı kurumlar dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar.

İlk üç kategoriden farklı olarak, işçilere DMK hükümleri uygulanmaz. İşçiler, İş Kanunu'na ve iş mevzuatına göre bağıtlanan bireysel ya da toplu iş sözleşmelerine uygun olarak çalıştırılırlar. “Böylece Devlet Memurları Kanunu, kamu kuruluşlarında da, özel kesim kuruluşlarındaki gibi işçi çalıştırılabileceğini ve kamu kuruluşlarında çalıştırılan işçiler için ayrı bir düzenlemeye gerek olmadığı ilkesini benimsemiştir.” Belediyede çalışan işçilerin iş hukukuna tabi olması nedeniyle, bu alanda yaşanan sorunlar belediye işçilerini de doğrudan etkilemektedir.

Memur ve İşçi Ayırımı

1982 Anayasası’nın 128. maddesine göre, devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. “Diğer kamu görevlileri”, kapsamı bakımından sorunlu bir terimdir; kesin olan nokta, işçi statüsünün bu kapsamda yer almadığıdır.

Anayasa’ya göre, asli ve sürekli hizmetler memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceğine göre, yardımcı ve arızi hizmetlerin işçiler eliyle görülmesi mümkündür. Ancak Devlet Memurları Kanunu yardımcı hizmetlerin de memurlar eliyle yürütülmesini öngörmüştür. 36. maddenin VIII. fıkrasında, Yardımcı Hizmetler sınıfı düzenlenmiştir. Buna göre temizleme, ısıtma, aydınlatma, yazı gibi ana hizmete yardımcı hizmetlerde çalışan ve işçi statüsünde olmayan kamu görevlileri yardımcı hizmetler sınıfında yer alır. “Yardımcı hizmetler sınıfında toplanan görevlilerin yaptıkları işler nitelikleri itibariyle özel hukuk hükümlerine tabi, işçi dediğimiz görevlilerin yaptıkları işlerin ya aynısı ya da çok benzeridir.” Uygulamada yardımcı hizmetler alanında sayılan işler işçiler eliyle de gördürülmekte; bu da aynı işin hem kamu hukukuna tabi memurlar hem de özel hukuka tabi işçiler eliyle gördürülmesi sonucunu doğurmaktadır. 36. maddede belirtilen işlerde ancak memurlar çalıştırılabilir, bu işlerin Devlet Memurları Kanunu kapsamından çıkarılıp işçiler eliyle gördürülmesi idarenin yetkisi içinde değildir. Ancak, 1988 yılında 36. maddede değişiklik yapılarak yardımcı hizmetler sınıfına giren hizmetlerden “hizmet yerlerinin ve tedavi kurumlarının temizlenmesi, tesisatın bakım ve işletilmesi ve benzeri nitelikteki hizmetlerin" özel kesime sözleşme yoluyla gördürülmesine olanak tanınmıştır.

Belediyeler yerel kamu hizmetleri örgütüdür; yerel kamu hizmetlerinin, bir başka deyişle asli ve sürekli görevlerin memurlar eliyle görülmesi gerektiği açıktır. Bu konu, 1975 tarihli bir Bakanlar Kurulu kararı ile kesinleştirilmiş durumdadır. Anayasa Mahkemesi, bu düzenlemeye yakın tarihli kararlarında atıf yapmakta, böylece düzenlemenin günümüzde yürürlükte olduğunu kabul etmektedir. Bu kararda belediyeler, devlete verilmiş asli ve sürekli kamu hizmetini genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü kurumları sıralayan 1. Liste’de yer almaktadır. Kararda işçi çalıştırılabilecek görevler de, 1. Liste’nin sonuna eklenen “yukarıda sayılan kurumların atölye, imalathane, fabrika sınai işletme türünden işyerleri hariç” şeklindeki notla belirtilmiştir.

Ayrıca, 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’deki işçi çalıştırılmasına ilişkin düzenlemeden de hangi işlerin işçiler eliyle yürütülebileceği anlaşılmaktadır. 11. maddenin (a) bendinde “... şantiye, fabrika ve çiftlik gibi işçi istihdamı zorunlu olan hizmet birimleri için ihtiyaç duyacakları sürekli işçi kadroları”ndan söz edilmektedir.

Memur – İşçi Ayırımının Sonuçları

Belediyelerin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları yerel kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar (ve diğer kamu görevlileri) eliyle görülmesi kuralı zayıflamıştır. Belediyelerde memurların yapması gereken işlerin hemen hemen tümünde işçilerin de çalıştırıldığını gösteren örnekler vardır.

İş akdiyle çalışan danışmanlar ve belediye başkan yardımcıları rastlanan örneklerdendir. Büro işlerinin memurların yanısıra işçiler eliyle yürütüldüğü görülmektedir. Yerine getirilmesi sırasında kamusal usuller kullanıldığı açık olan zabıta hizmetlerinin işçiler eliyle yürütüldüğüne rastlanmaktadır. Oysa idareye özel hukuk sözleşmesiyle bağlı olan ve kamu gücü kullanma yetkisi bulunmayan bir “işçi zabıta”nın, kolluk niteliği taşıyan denetim faaliyetini gerçekleştirmesi ve ceza kesmesi hukuksal açıdan mümkün değildir.

Belediyelerde memurun yapması gereken işi yapan işçiler, idare ile aralarındaki iş akdini yanlış niteleyerek, kendilerini Devlet Memurları Kanunu’na tabi sözleşmeli personel kategorisinde saymaktadırlar. Kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin işçilerle görülmesinin yanlışlığı karşısında hukuki düzenlemelerde de “işçi pozisyonları”ndan söz edilmeye başlanmıştır. Uygulamada işçiler de kadrolu kadrosuz olarak ayrılmaktadır. Sürekli işçiler kendilerini kadrolu sanmaktadır; kadro kavramının kamu hukukuna ait, tarafların iradesinden bağımsız olarak kanunen belirlenmiş bir statüyü ifade ettiği unutulmaktadır. Bu yanlış kullanım öğretinin diline de sirayet etmektedir.

Memur kadrosunun ihdası ve kadroya atama yapma sürecinin uzun zaman alması, son yıllarda ise merkezin kadro ihdas etmemesi ve var olan kadrolara atama izni vermemesi, belediyeleri daha serbest davranabildikleri istihdam kategorilerini kullanmaya yöneltmiştir. Memurlar eliyle yerine getirilmesi gereken yerel kamu hizmetlerinde, atama izni ve kadro alamama gibi nedenlerle işçiler çalıştırılmaya başlanmıştır. Merkezi yönetimin, izin koşulunu özellikle geçici işçilik bakımından zayıflatması, işçi sayısının artmasına neden olmuştur. İşçi alımlarının gerçek bir gereksinmeye mi, yoksa kayırma, istihdam yaratma, siyasi çıkar sağlama gibi hizmet dışı gereklere mi dayandığı, sonucu değiştirmediği için çok önemli değildir. Yerel kamu hizmetlerinin personeli içinde, güvenceli kamu hukuku statülerine (kadrolara) dayanan memurlar gerilemekte, hizmet gereklerinden ve kamusal yöntemlerden çok, taraf iradelerinin belirleyici olduğu sözleşme ilişkisiyle çalıştırılan işçiler ağırlık kazanmaktadır. Merkezin yarattığı hukuki ve fiili durumun yerel özelliklerle de birleşmesi sonucu, yerel kamu hizmetlerinin personel yapısı esnekleşmiştir. Memurlar işçiler lehine, sürekli işçiler de geçici işçiler lehine gerilemektedir.

Geçici ve Sürekli İşçi Ayırımı

İş Kanunu’nda “geçici işçi” gibi bir terim yer almamaktadır. “Sürekli işçi” – “geçici işçi” terimleri uygulamanın ortaya çıkardığı terimlerdir.

İş Kanunu'nun 8. maddesine göre, “nitelikleri bakımından en çok 30 işgünü süren işlere süreksiz iş, bundan fazla süren işlere sürekli iş denir.” “Bu hükme göre, akdin sürekli veya süreksiz olması tarafların iradesine göre değil, işin niteliğine göredir. Hizmet akdinde kararlaştırılan sürenin otuz işgününden az veya çok olması bu ayrım yönünden önemli değildir ... işin sürekli olup olmadığını ayırmada esas alınacak süre işin fiilen devam ettiği süre değil devam etmesi gereken süredir.”

Süreksiz iş, işverene İş Kanunu’nun iş güvencesi ve iş güvenliği ile ilgili hemen tüm maddelerinden bağışıklık sağlayan bir nitelik taşımaktadır. Nitekim, bu grup içinde herhangi bir uyuşmazlık durumunda İş Kanunu değil, Borçlar Kanunu hükümleri yürürlüğe girmektedir.

30 günden fazla süren “sürekli işler”de ise, işçi ve işveren aralarında hizmet süresini belirleyerek akit yapabildikleri gibi, hizmet süresini belirlemeden de akit yapabilirler. Uygulamada, hizmet süresinin ne olacağı belirtilmemiş bir akitle (belirsiz süreli iş akdiyle) çalışanlara “sürekli işçi” denmekte; hizmeti belli süreyle sınırlayan bir akitle (belirli süreli iş akdiyle) çalışanlara “geçici işçi” adı verilmektedir. Bir yıl ve daha çok süre için yapılan akitlerin yazılı olması zorunlu sayılmış, bir yıldan daha az hizmet için yapılan akitlerin yazılı olma zorunluluğu gerekli görülmemiştir. Bunlarda işçi isterse, işveren kendisine bir belge vermekle yükümlüdür. (İş Kanunu, madde 9)

Belediyelerde “geçici işçi”, her iki grubu da kapsayan bir başlık olarak kullanılmaktadır; ancak ağırlık 30 günden fazla sürekli işlerdedir.

Belediyeler bakımından geçici işçi istihdamı, özellikle nüfus hareketliliği yüksek yerleşmelerde yaşanan “yıl içi değişken işgücü ihtiyacı”nı karşılayacak bir araç niteliğindedir. Genel olarak iş hukuku, 30 günden fazla süren işlerde çalıştırılan geçici işçileri kapsam dışında bırakmamış, geçici işgücünün haklarını koruyucu düzenlemeler getirmiştir.

Ancak, belediyeler açısından sorun, bu güvencelerin tüm geçici işçiler yönünden geliştirilmesini istemekten çok, geçici işçiliğin, mevsimlik geçici hizmet ihtiyaçlarını karşılamanın ötesinde kullanılmasıdır. Bu esnek istihdam türü belediye başkanlarınca yerel iş olanaklarını genişlettiği, merkezi yönetimin etki alanını daralttığı, sendikal örgütlenmenin alanını daralttığı, keyfi uygulamalara daha açık olduğu için yeğ tutulmaktadır. Öte yandan geçici işçilik, merkezi yönetim tarafından da teşvik edilmekte ve yönlendirilmektedir. Bu yönlendirmenin hukuksal öyküsü aşağıda aktarılmaktadır.

Sürekli ve Geçici İşçi İstihdam Yöntemi

1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 88. maddesinde belediye amirleri sayılmış ve “bunların emri altında lüzumu kadar yazı ve hesap, fen, sıhhat, baytariye, idare, teftiş, belediye zabıtası ve itfaiye memurları ile ketebe, müstahdemler ve amele ” bulunacağı ve bunların sayı, maaş ve kadrolarının bütçe ile saptanarak onaylanacağı hükme bağlanmıştır. Buna göre, özel hukuka bağlı bir iş akdiyle çalıştırılacak işçi sayısı ve ücreti bütçe ile belediye meclisi tarafından karara bağlanacaktır.

88. maddeye göre, çalıştırılacak işçi sayısını belirleme yetkisi belediye meclisindedir ve belediye başkanı da bu sayı içinde, hizmetine ihtiyaç duyulanlarla sözleşme yapma yetkisine sahiptir. Uygulama, 1983 yılında 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname çıkarılıncaya kadar bu hüküm doğrultusunda yürütülmüştür.

1983 yılında çıkarılan 190 sayılı KHK, sürekli işçiler ile geçici işçiler arasında, izne tabi olma bakımından ayrım yaparak, belediyelerin sürekli işçi çalıştırmasını İçişleri Bakanlığı’nın iznine bağlamıştır. Memur atamaları zaten zor olan belediyeler için, sürekli işçi çalıştırılması da zorlaştırılınca, geçici işçilere yönelmek zorunluluğu doğmuştur.

“İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik ve müesseselerde sürekli işçi çalıştırılması Devlet Personel Dairesi’nin görüşüne dayalı İçişleri Bakanlığı’nın vizesine tabidir. Bu kuruluşlarda yeni kurulan birimler ile yeniden satın alınacak iş araç ve makinaları ve toplu taşım araçları için ihtiyaç duyulacaklar dışında sürekli işçi kadrosu istenemez ve vize yapılamaz.”

190 sayılı KHK’nin 11. maddesinde yer alan sürekli işçiler ile ilgili bu hüküm her yıl bütçe yasalarında da yinelenmektedir. Ve yine her yıl, İçişleri Bakanlığı kendisine verilen izin yetkisini çıkardığı genelgelerle valiliklere devretmektedir.

Sürekli işçi istihdamında merkezi yönetime izin yetkisi veren düzenlemeden yaklaşık sekiz yıl sonra, 1991 yılında yapılan bir değişiklik ile, belediyelerin 30 işgününden fazla süre ile geçici işçi çalıştırması da İçişleri Bakanlığı’nın iznine tabi tutulmuştur. Ancak aynı yıl bundan vazgeçilmiştir. 1992 yılından bu yana, genel kadro düzenlemelerinde geçici işçilere ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır.

Geçici işçiler ile ilgili olarak 190 sayılı KHK herhangi bir izin denetimi yetkisi öngörmemektedir. İzin zorunluluğu 1994 yılı Bütçe Kanunu ile getirilmiştir. 1994 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 48/d hükmüne göre, “il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik ve müesseselerde 30 işgününden fazla süre ile çalıştırılacak geçici işçilere ait iş pozisyonları İçişleri Bakanlığı’na vize ettirilir. Vize edilmiş bulunan geçici işçi pozisyonları İçişleri Bakanlığı tarafından başka unvanlı geçici işçi pozisyonları ile değiştirilebilir veya iptal edilebilir.” Aynı hükümler sonraki bütçe yasalarının hepsinde tekrarlanmıştır.

İçişleri Bakanlığı, aynı sürekli işçilerde olduğu gibi, 1994 Bütçe Kanunu’yla geçici işçiler için aldığı izin yetkisini, 7.1.1994 tarihli genelgesi ile valiliklere devretmiştir. Bu devir genelgeleri de her yıl yinelenmiştir. Bir ara devreye Başbakanlık girmiş, 2.4.1997 tarihli Başbakanlık genelgesiyle memur ve sürekli işçi için başbakanlık izni getirilmiştir. 8.4.1997 tarihli İçişleri Bakanlığı Genelgesi karışıklığa açıklık getirerek, belediyelerin geçici işçi çalıştırmasının İçişleri Bakanlığı’nın iznine tabi olduğunu, Bakanlığın izin yetkisini valiliklere devrettiğini 5.1.1995 sayılı Genelge’ye atıfta bulunarak teyit etmiştir.

Bir parantez açarak, bu tür düzenlemelerin bütçe yasasıyla yapılıp yapılamayacağının tartışmalı bir konu olduğunu belirtmek gerekir. Bu durumun Anayasaya ve personel - bütçe ilişkisine uygun olup olmadığına ilişkin olarak, yukarıda memurlar bölümünde yaptığımız değerlendirmeler bu konuda da geçerlidir. Hükümetin kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapmak yerine bütçe kanununu tercih etmesinde, Anayasa Mahkemesi faktörünün etkisi olduğu söylenebilir. Bilindiği gibi Anayasa Mahkemesi personele ilişkin konuları KHK ile düzenlenmesi gereken önemli ve ivedi konulardan saymamakta, bu tür yetki kanunlarını iptal etmektedir.

Valilikler İçişleri Bakanlığı’nın kendilerine devrettiği izin yetkisini 5.1.1995 tarihli genelge çerçevesinde aşağıdaki gibi kullanmaktadırlar:

“4061 sayılı 1995 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 50/d ve 52/d maddeleri ile Bakanlığımıza tanınan, ‘Belediyeler ile bunların kurdukları Birlik ve Müesseselerin 31.12.1994 tarihi itibariyle boş bulunan ve bu tarihten sonra boşalacak olan memur ve sürekli işçi kadrolarına açıktan atama izni verme ve bu kuruluşlarca 1995 yılında istihdam edilecek geçici işçiler için geçici iş pozisyonlarını vize etme ’ yetkileri, aşağıda belirtilen esaslar dahilinde kullanılmak üzere il valilerine devredilmiştir. 1995 yılında çalışma sürelerine bakılmaksızın (30 günden az veya çok) tüm geçici işçiler için vize alınacaktır. Ancak bunlardan 30 iş gününü aşmayan çalıştırmalara ilişkin ücretler, belediye bütçe formunun ‘390- Diğer Hizmet Alımları’ ayrıntı kodundan; 30 iş gününü aşan çalıştırmalara ilişkin ücretler ise "130- İşçi Ücretleri" ayrıntı kodundan ödenecektir.”

İşçi çalıştırılmasına ilişkin bir başka düzenleme, Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliği’nde bulunmaktadır. Yönetmeliğin belediye harcamalarına ilişkin bölümünde yer alan 134. maddesinde, 190 sayılı KHK’ye göre çalıştırılacak sürekli işçiler için İçişleri Bakanlığı vizesi alınması gerektiği bu vize alınmadan sürekli işçi çalıştırılamayacağı düzenlenmiştir.

Ayrıca, bütçenin harcama kalemlerine ilişkin R cetvelinin, personel giderleri harcama kaleminde, işçi ücretleri ayrıntı kodu düzenlenmiştir. “İş Kanunu kapsamına giren işlerde kadrolu veya 30 iş gününden fazla süreli olarak İçişleri Bakanlığı’nın onayı alınmak suretiyle çalıştırılanlara yapılacak ödemeler” işçi ücretleri ayrıntı kodunda yer alacaktır. Yönetmelik, geçici işçilere yapılacak ödemeleri işçi ücretleri kaleminden çıkarılarak hizmet alımları kalemine sokmuştur. Yönetmeliğe göre, 390-Diğer Hizmet Alımları ayrıntı kodunda, “30 işgününü aşmayan sürelerde çalıştırılacak işçilerin ücretleri” de yer alacaktır. Ödemeler konusunda bir sınırlama da öngörülmüştür: Bir mali yıl içinde aralıklı olarak aynı kişiye 30 işgününü aşmayan süreler için en çok üç defa ödeme yapılabilir.

İşçi “Kadroları” ve İstihdamının Özellikleri

Uygulanan soru kağıdına göre, belediyelerde istihdam edilen personelin %64’ü işçi statüsündedir. Sürekli işçi olarak 71.400, geçici işçi olarak 88.750 civarında olmak üzere toplam işçi sayısı 160.150’dir. İşçilerin %45’i sürekli, %55’i geçici işçi olarak çalıştırılmaktadır.

İşçi “kadro” ve istihdamının genel profili, şu özellikleri sergilemektedir:

İşçi “kadro” ve istihdamı, az sayıda belediyede yoğunlaşmıştır.

Belediyelerin %7’si, işçi kadroları ve istihdamının %65’ine sahiptir. Büyükşehir topluluğu belediyeler, toplam işçi kadrolarının %41’ine; il merkezi belediyeler işçi kadrolarının %23’üne sahiptir. Belediyelerin %28’ini oluşturan ilçe merkezi belediyeler işçi kadrolarının %24’üne; belediyelerin %65’ini oluşturan kasaba belediyeleri ise, işçi kadrolarının yalnızca %12’sine sahiptir.

İşçi istihdamında ağırlık Marmara bölgesi belediyelerindedir.

Belediyelerin yalnızca %15’i Marmara bölgesindedir; buna karşın ülke genelinde işçilerin %30’u bu bölge belediyelerindedir. Ege bölgesindeki belediyelerin sayısı Marmara belediyelerine eşit olmakla birlikte, bu bölgenin işçi istihdamındaki payı %8 ile sınırlıdır.

Belediyeler, sahip oldukları işçi kadrolarının tümünü kullanmamaktadır.

Ülke genelinde 106.500 sürekli işçi kadrosunun %67’si dolu, %33’ü boştur. Dolu ve boş kadro oranları ülke genelinde ortalamadan büyük sapmalar göstermeyen bir düzenlilik sergilemektedir. Bu durum, merkezi yönetim tasarruflarının etkili uygulamalar olduğuna işaret etmektedir.

İşçi kadrolarının kullanımında belediyeler arası farklılaşmada eşik, 5000 nüfus çizgisidir.

Nüfusu 5000’den az olan belediyelerde işçi kadrolarının %55’i kullanılmakta, %45’i boş tutulmaktadır. Bu eşiğin üzerindeki belediyeler genel ortalama düzeyinde yer almaktadırlar.

İşçi kadrolarının kullanım oranı bölgelere göre farklılık göstermektedir.

Akdeniz bölgesi belediyeleri, kadro kullanımında ortalamadan farklılaşmaktadır. Bu belediyelerde işçi kadrolarının %42 gibi oldukça yüksek bir bölümü boş tutulmaktadır. Bu özelliği paylaşan diğer bölge Doğu Anadolu’dur. Akdeniz ve Doğu Anadolu bölgeleri, sürekli işçi yerine geçici işçi istihdamına yönelmişlerdir. Tüm statüler düzeyinde istihdamın Akdeniz bölgesinde % 48'i, Doğu Anadolu Bölgesinde % 43'ü geçici işçilerden oluşmaktadır.

En yüksek işçi kadrosu kullanımı, Güneydoğu belediyelerindedir. Bu bölge belediyeleri işçi kadrolarının %83’ünü kullanmaktadırlar.

Belediyelerde istihdam edilen personelin %36’sı geçici, %29’u sürekli işçilerden oluşmaktadır.

Büyükşehir belediyeleri topluluğu ile il merkezi olan belediyelerde toplam personel içinde sürekli işçilik %40 paya sahip iken, geçici işçilik %20 düzeyindedir. Yüksek nüfuslu yerleşmelerin belediyeleri, örgütlü çalışma ilişkileri lehine bir yapı sergilemektedir.

Nüfusu 50 binden az belediyeler, geçici işçi istihdamına, ülke ortalamasının üzerinde yer vermektedirler. Bu belediyelerin toplam personeli içinde geçici işçiler %47’ye dek yükselmekte, sürekli işçi istihdamı %20 düzeyinde kalmaktadır.

Akdeniz bölgesi belediyeleri, toplam personelin %48’ini geçici işçi statüsünde çalıştırmakta, sürekli işçiliğe %20 ile sınırlı yer vermektedir.

Akdeniz bölgesine benzer özellikler taşıyan diğer iki bölge Doğu ve Güneydoğu bölgeleridir. Doğu belediyelerinde personelin %43’ü, Güneydoğu’da %42’si geçici işçi statüsündedir.

Ege bölgesi belediyeleri sürekli ve geçici işçi oranlarını dengelemiş, geçici işçi istihdamında genel ortalamanın altında kalmıştır. Bu bölgede sürekli işçiler toplam personelin %27’si, geçici işçiler ise %29’unu oluşturmaktadır.

BELEDİYE DIŞI İŞÇİ İSTİHDAMI

1980’li yıllardan bu yana uygulanan özelleştirme politikası, geleneksel idari usulleri içerik ve amaç değişimine uğratmıştır. İhale mekanizması bir özelleştirme aracına dönüştürülmüş, bu araç ile kamu hizmetlerinin özel sektöre devri gerçekleştirilmeye çalışılmıştır. Belediyeler inşaat, temizlik ve çöp toplama, mezbaha, ulaşım, park ve bahçe düzenleme, ekmek üretimi, su bedellerinin ve vergilerin toplanması, mezarlık v.b. geçici ya da sürekli olarak üstlendikleri işleri sözleşme yoluyla taşeron – müteahhit kullanarak ya da şirket ler kurarak gerçekleştirmeye teşvik edilmişlerdir. Bu uygulamalara sık başvuran belediyeler, saçaklarında irili ufaklı şirket ve taşeron kurumların yer aldığı bir tür “holding merkezi” görünümündedir.

Belediye bünyesinde yürütülen hizmet alanıyla birlikte istihdam da daralmakta, buna karşılık istihdam, şirket ve taşeron kuruluşlarda genişlemektedir. Şirket ve taşeronlara devredilen işler, başlıca belediye hizmetleridir; belediye hizmeti yerel nitelikteki kamu hizmetlerindendir. Hizmetin piyasa kurallarına göre çalışan örgütler eliyle verilmesi yalnızca hizmetten yararlanan yurttaşlar açısından değil, aynı zamanda yönetim örgütlenmesi ve işgücü açısından da farklı sonuçlar doğurur. Belediye, her durumda, hizmetlerin eşitlikçi ve nitelikli bir şekilde sürdürülmesinden; bunun için gerekli örgütlenme ve istihdam koşullarının sağlanmasından sorumludur. Bu nedenle şirket ve taşeron saçakları, belediyenin tamamlayıcı parçasını oluşturmaktadır.

Hizmetlerin devri, işgücü üzerinde doğrudan etkiler yaratmaktadır. Bunlardan ikisi ön plana çıkmaktadır: (1)Belediye işçileri sendika ve toplu iş sözleşmesi hakkından yararlanırken, şirket ve taşeron işçileri bu anayasal ve yasal haklarından yararlanamamaktadır.Dolayısıyla bu kesime devredilen işçiler ücret düzeyi, iş güvencesi ve sosyal haklar bakımından gerilemektedirler. (2) Şirket ya da taşerona devredilen işlerin hangi işkoluna gireceği konusu kendi başına bir soruna dönüşmektedir. Yargı kararlarının genel eğilimi, işkolunu, yapılan işin niteliğine göre belirleme yönündedir. Belediyelerin hizmet alanı çeşitlilik gösterdiğinden, kuramsal olarak belediyeler 28 işkolunda 28 ayrı sendika ile toplu sözleşme yapmak gibi bir durum ile karşı karşıya kalmaktadırlar.

Şirketleşme

Belediyelerin, görevlerini şirket kurarak bunlar eliyle yürütmesi, bir tür dahili taşeronluk uygulamasıdır. Şirket karar organları belediye meclisi üyelerinden oluşmakta, karar süreci belediye yönetiminin tekelinde bulunmakta; ancak şirket belediye karşısında bir özel hukuk tüzelkişisi olarak belediye ihalelerinde yarışan ve ihale alan unsur rolü oynamaktadır.

Belediye şirketleri, Türk Ticaret Kanunu’na göre çalışan özel hukuk tüzelkişileridir. Bu yapıları nedeniyle piyasa mekanizması kurallarına göre çalışmakta, kamu kesiminin yönetsel denetim alanı dışında kalmaktadırlar. Bu şirketler, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nca denetlenebilirler. Ancak bakanlık böyle bir denetim yapmamaktadır.

Elde edilebilen bilgilerin birebir kesinlikte olduğu söylenemez. Bununla birlikte, İçişleri Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı kayıtları ile anket uygulamasından sağlanan bilgiler ışığında, ülke genelinde belediyelerin %14’ünün şirket / vakıf kurucusu ya da ortağı olduğu saptanabilmiştir. 1998 yılı ortalarında 408 belediye, 480 şirket ve 32 vakıf olmak üzere 512 kuruluş ile kamu mekanizmalarının dışına taşmış durumdadır. Bu sayılar üzerinde yapılan inceleme, şirketleşmenin tüm ülke yüzeyine yayıldığını göstermiştir.

Büyükşehir belediyelerinin tümünde şirket kuruluşu vardır. İl merkezi belediyelerin %70’i en az bir şirket sahibi ya da ortağıdır. İlçe merkezi belediyeler arasında şirketleşen belediye oranı %22’ye düşmekte, kasaba belediyeleri arasında ise %7 düzeyinde gerçekleşmektedir.

Şirket ve vakıf gibi kuruluşların saptanması oldukça uzun zaman almış, bu şirketlerde istihdamın özellikleri üzerine ülke genelinde çalışma yapmak mümkün olmamıştır. Ancak, şirketlerde istihdam koşulları araştırılmış, konu sendikalara uygulanan bir anket ile örneklendirilmeye çalışılmıştır. Şirketleşmenin işgücü üzerinde yarattığı etkiler, aşağıda (3) numaralı başlıkta aktarılmaktadır.

Hizmetin Özel Kesime Gördürülmesi

Kamu kesiminin hizmetleri özel kesime gördürmesi, ihale sistemi çerçevesinde gerçekleştirilir. İhale sistemi, sözkonusu iş bir kamu kurumu tarafından ve kamu hizmeti olarak yürütüldüğü için idarenin uyması gereken kuralları, içinde kalmakla yükümlü olduğu sınırları belirlemektedir.

İhale sonucu ortaya çıkan sözleşmelerin çalışma ilişkilerine ait boyutu, genel iş hukuku sistemine bağlanmış bulunmaktadır. İş hukuku açısından kamu–özel sektör ayırımı yapılmamakta, kamu hizmetlerinin özel kesime gördürülmesini gerçekleştiren sözleşmeler için herhangi bir özel yaklaşım ya da ayrı bir düzenleme bulunmamaktadır. İş hukukunda bu uygulama, “taşeronluk” olarak adlandırılmaktadır; taşeronluk genel olarak “işin bir bölümünün bir başka gerçek ya da tüzel kişiye yaptırılması” olarak tanımlanabilir. Taşeronlukla ilgili yasal düzenlemeler İş Kanunu, Sosyal Sigortalar Kanunu ve Borçlar Kanunu’nda düzenlenmiştir.

İş Kanunu’na göre taşeronluk: İş hukukunda taşeronluk konusunda ilk yasal düzenleme 1936 tarihinde yapılmıştır. Buna göre, işçiler aracı tarafından işe alınmış olsalar bile hizmet akdinden doğan hakları açısından yalnızca asıl işveren sorumlu olacaktır; aracının işçilere karşı hiçbir sorumluluğu yoktur. Bu düzenleme, 1950 yılında değiştirilmiştir: Değişiklik ile aracı ve asıl işverene “birlikte ve zincirleme” sorumluluk getirilmiş; asıl işverenin sorumluluğu paylaştırılmıştır. Her iki düzenlemede de asıl işverenin sorumlu tutulabilmesi için işçilerin “münhasıran” asıl işyerinde ya da eklentilerinde çalıştırılması koşulu bulunmamaktadır. Yasalar, taşeron işçilerini güvenceye alma amacı ile çeşitli hükümler getirmiş, taşerona verilen işin asıl işyerinde (iç taşeronluk) ya da işyeri dışında (dış taşeronluk) yapılıp yapılmadığına bakılmaksızın her iki işveren birlikte ve zincirleme sorumlu tutulmuştur.

1967 yılında yapılan değişiklik ile, asıl işverenin birlikte ve zincirleme sorumlu tutulabilmesi için taşeron işçilerinin “münhasıran” asıl işyerinde ya da eklentilerinde çalışma koşulu getirilmiş; yasanın işçiyi koruyucu kapsamı daraltılmıştır. Bu düzenlemeyle yalnızca iç taşeron işçileri yasal güvenceye alınmış, dış taşeron işçileri ise yasal güvence kapsamından çıkarılmışlardır. Bu yasa Anayasa Mahkemesi’nce iptal edilmiş, ancak aynı düzenleme bugün de yürürlükte olan 1475 sayılı İş Kanunu’nda korunmuştur: “Bir işverenden belirli bir işin bir bölümünde veya eklentilerinde iş alan ve işçilerini münhasıran o işyerinde ve eklentilerinde çalıştıran diğer bir işverenin kendi işçilerine karşı o işyeri ile ilgili ve bu kanundan veya hizmet akdinden doğan yükümlülüklerinden asıl işveren de birlikte sorumludur.”

Taşeron sözleşmesi belirli ya da belirsiz süreli olabilir. Kural olarak sözleşmenin yazılı olması zorunlu değildir; ancak 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 53. maddesi uyarınca ihale sonucu yapılan taşeronluk sözleşmelerinin yazılı olması zorunludur. Yasa’da, taşeronun, üstlendiği işin bir bölümünü bir alt taşerona devretmesini engelleyen bir hüküm yoktur. Taşeron işçileri adına toplu iş sözleşmesi yapılmış ise, asıl işveren işçilere karşı toplu iş sözleşmesi hükümlerinden birlikte ve zincirleme sorumludur. Çünkü bu durumda hizmet akdinin hükümlerinin yerini toplu iş sözleşmesi hükümleri almıştır.

Sosyal Sigortalar Kanunu’na göre taşeronluk: Yasa, taşeron yerine “aracı” terimini kullanmaktadır. Buna göre, “bir işte veya bir işin bölüm veya eklentilerinde işverenden iş alan ve kendi adına sigortalı çalıştıran üçüncü kişiye aracı” denir. Tanımda yer alan üç temel öğe şunlardır: (1) Asıl işte ya da asıl işin bölüm ya da eklentilerinde iş alınması, (2) işi üstlenen kişinin sigortalı işçi çalıştırması, (3) asıl işin bir başka işverene ait olması. Asıl iş sahibinin işveren sayılabilmesi için, iş sahibinin sigortalı işçi çalıştıran gerçek ya da tüzel kişi olması gerekmektedir. Bu tanımda en önemli nokta, taşeronun işçilerini “münhasıran” asıl işyerinde çalıştırmak zorunda olmamasıdır. Bu anlamda SSK, İş Kanunu’na göre asıl işverenin sorumluluğunu genişletmiştir.

Borçlar Kanunu’na göre taşeronluk: Öğretide ve yargı kararlarında taşeron sözleşmesinin kural olarak istisna akdine (eser sözleşmesi) dayandığı, ancak kira ya da taşıma sözleşmesi şeklinde de olabileceği savunulmaktadır. İştisna akdinde; taraflardan birisi (yüklenici), öteki tarafın (ısmarlayanın) ödemeyi üstlendiği ücret karşılığında bir yapıt meydana getirmeyi kabul eder. İşin niteliği açısından bir sakınca yoksa, yüklenici işin bir bölümünü başkasına / taşerona devredebilir. İştisna akdinin oluşması için iş sahibinin işveren olması zorunlu değildir; bu anlamda istisna akdi taşeronluk sözleşmesinden ayrılmaktadır.

Çalışma yaşamına ilişkin yasal düzenlemelerin yeterli olduğu söylenemez. Yetersiz yasal zemin, sorunların ağırlaşmasına neden olmaktadır. Bireysel iş hukuku açısından temel sorun, işçinin ihbar ve kıdem tazminatı, yıllık ücretli izin gibi kıdeme bağlı hakları açısından ortaya çıkmaktadır. İşyeri taşerona verildiğinde ya da yeniden taşerondan asıl işverene geçtiğinde, işçinin kıdeme bağlı haklarının aynen devam edip etmeyeceği açık değildir. Toplu iş hukuku açısından temel sorun ise, taşeron işçilerinin asıl işyerinde bağıtlanan toplu iş sözleşmesinden yararlanıp yararlanamayacağı noktasında ortaya çıkmaktadır. Taşeron işçilerinin asıl işverenin işçileri gibi mi yoksa ayrı / bağımsız bir işverenin işçileri olarak mı değerlendirileceği tartışma konusudur.

Her iki açıdan, konuya ilişkin yargı kararlarında bir tutarlılık / bütünlük olduğunu söylemek güçtür. Yargıtay bireysel iş hukuku açısından verdiği kararlarda, genellikle, işin taşerona verilmesini işyerinin devri olarak kabul etmiş, dolayısıyla işçinin kıdeminin aynen devam etmesi gerektiği sonucuna varmıştır. Toplu iş hukuku açısından ise, Yargıtay genellikle, iş hukukunun işçiyi koruyucu amacına aykırı olarak taşeronluk olgusunu çok dar bir biçimde yorumlamaktadır. Var olan sınırlı yasal düzenlemeler karşısında bile taşeronluk sayılması gereken birçok üretim ilişkisini taşeronluk olarak kabul etmemekte, dolayısıyla asıl işverenin taşeron işçilerine karşı birlikte sorumlu olma ilkesinin uygulama alanını giderek daraltmaktadır. Yargıtay, taşeron işçilerinin toplu iş sözleşmesinden yararlanıp yaralanamayacakları konusuna önceleri iş hukukunun işçiyi koruyucu amacına uygun olarak, taşeron işçilerinin de asıl işyerindeki toplu iş sözleşmesinden yararlanması gerektiği yönünde kararlar vermişken, daha sonraki kararlarında bu görüşten vazgeçmiştir. Yargıtay kararlarının da hazırlamış olduğu uygun ortam sayesinde günümüzde taşeronluk, ucuz ve sendikasız işgücü kullanmanın başlıca yöntemihaline gelmiş durumdadır.

Bireysel İş Hukuku Açısından Ortaya Çıkan Sorunlar

Taşeronluk sisteminin bireysel iş hukuku açısından ortaya çıkardığı sorunları iki grupta toplamak mümkündür: İşçi sayısına ilişkin sorunlar ve kıdeme bağlı sorunlar.

İşçi sayısına ilişkin sorunlar açısından belirleyici olan, taşeron işyerinin ayrı bir işyeri olarak kabul edilip edilmemesidir. İş Kanunu’nda açıkça “diğer bir işveren” denildiğine göre, taşeron işyeri ayrı bir işyeri olarak kabul edilmelidir. Bu nedenle taşeron işçileri zorunlu tasarruf kesintisi, sakat ve eski hükümlü işçi çalıştırılması, kreş açılması, işyeri hekimi çalıştırılması, işçi sağlığı ve iş güvenliği kurulu kurulması, spor tesisleri yapılması gibi çalıştırılan işçi sayısına bağlı yükümlülüklerde asıl işyerindeki işçi sayısına dahil edilmemelidir. Yasa bu yükümlülüklerde her işvereni ayrı ayrı sorumlu tutmuştur.

Kıdeme bağlı sorunlar ise kıdem tazminatı, ihbar öneli, yıllık ücretli izin, kıdem zammı ve buna benzer konularda ortaya çıkmaktadır. Bu konularda belirleyici olan, işin taşerona verilmesinden sonra hizmet akdinin devam edip etmediğidir. İş taşerona verildikten sonra önceki işçiler çalışmaya devam ediyorsa, hizmet akdi devam ettiğinden işçilerin kıdemleri de devam edecektir. Ancak uygulamada genellikle ucuz işgücü kullanmak amacıyla taşeron kullanıldığından, iş taşerona verilirken çalışan işçiler önce asıl işveren tarafından yasal hakları ödenerek işten çıkarılmakta ve taşeron tarafından yeni bir hizmet akdi yapılarak daha düşük ücretle çalıştırılmaktadır. Bu durumda iki ayrı hizmet akdi söz konusu olduğundan, işçilerin önceki kıdemleri işin taşerona devredilmesiyle sona ermektedir.

Aslında işyerinin taşerona verilmesi, işyerinin devir edilmesi ya da el değişikliğidir. Taşeronun işin bir bölümünü başka bir taşerona vermesi (zincirleme taşeronluk) durumunda da işyerinin devri ya da el değişikliği söz konusudur. İş Kanunu’nun 14. maddesinde ise; “İşyerlerinin devir veya intikali yahut herhangi bir suretle bir işverenden başka bir işverene geçmesi veya başka bir yere nakli halinde işçinin kıdemi, işyeri veya işyerlerindeki hizmet akitleri sürelerinin toplamı üzerinden hesaplanır” denmektedir. Bu hükümden açıkça anlaşıldığı gibi, işverenin değişmesi işçinin kıdeminde herhangi bir değişiklik yaratmamalıdır; işyeri ne şekilde el değiştirirse değiştirsin işçinin kıdemi devam edecektir. İşçinin kıdemi açısından önemli olan aynı işyerinde çalışmasını sürdürmesidir. Bu nedenle, işyeri taşerona verildikten sonra aynı işyerinde çalışmaya devam eden işçilere, önceki çalışmalarının karşılığı kıdem ve ihbar tazminatları ödenerek ikinci bir hizmet akdiyle işe alınsalar bile, daha sonra kıdem tazminatına hak kazandıklarında kıdemleri önceki çalışmaları da dikkate alınarak hesaplanmalı ve daha önce ödenen kıdem tazminatı son ödenecek olandan düşülmelidir. İşverenin işyerinde çalışan işçileri işten çıkararak taşerona vermesi, işçilerin işyerinin devrine ilişkin koruyucu hükümlerden yoksun bırakılması anlamına geleceğinden fesih hakkının kötüye kullanıldığı söylenebilir.

Yukarıda açıkladığımız durum, kamu kesiminde ve belediyelerde işin bir bölümünün taşerona verilmesi halinde de geçerlidir. Özelleştirme amaçlı bu tür taşeronlukta da işçilerin kıdemleri işyeri taşerona geçtikten sonra da devam eder; işçiler daha sonra kıdem tazminatına hak kazandıklarında kıdemleri önceki çalışmaları da dikkate alınarak hesaplanmalı ve daha önce ödenen kıdem tazminatı son ödenecek olandan düşülmelidir. Yıllık ücretli izin, ihbar öneli ve benzeri konularda da aynı şekilde kıdem, işçinin önceki çalışmaları da dikkate alınarak değerlendirilmelidir.

Toplu İş Hukuku Açısından Ortaya Çıkan Sorunlar

İşin taşerona verilmesi durumunda toplu iş hukuku açısından ortaya çıkan sorunlar şunlardır:

Taşerona verilen iş hangi işkolunda sayılacaktır? Dolayısıyla taşeron işçileri hangi sendikaya üye olacaklardır?

Yetki tespitlerinde taşeron işçileri asıl işyerinde çalışan işçi sayısına eklenecek midir?

Taşeron işçileri grev oylaması ve grev uygulamasına katılabilirler mi?

Sendika işyeri temsilcisi sayısı belirlenirken taşeron işçileri asıl işyerinde çalışan işçi sayısına eklenecek midir?

Bu sorunların çözümü, bir tek noktada toplanmaktadır: Taşeron işyeri toplu iş hukuku anlamında ayrı bir işyeri midir, yoksa asıl işyerine bağlı, asıl işyerinin eklentisi, parçası sayılıp asıl işyeriyle birlikte mi değerlendirilmelidir?

Taşeron işyeri ayrı bir işyeri ise işkolu buna göre saptanacak; taşeron işçileri o işkolundaki bir sendikaya üye olabilecek; ve toplu iş hukuku ile ilgili diğer işlemlerin hiçbirinde asıl işyerinin işçisi sayılmayacaklardır. Taşeron işyeri asıl işyerinden sayılırsa , taşeron işyeri de asıl işyerinin girdiği işkolunda sayılacak ve toplu iş hukuku ile ilgili bütün işlemlerde taşeron işçileri de asıl işyerinin işçisi olarak değerlendirilecektir.

İş Kanunu ile Sendikalar Kanunu’ndaki işyeri tanımı aynıdır. Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt Kanunu’nda (TSGLK) ise işyeri tanımı yapılmamıştır. Bununla birlikte, bu yasa açısından da aynı işyeri tanımının esas alınması konusunda görüş birliği vardır. Öte yandan Sendikalar Kanunu’na göre, “bir işyerinde yürütülen asıl işe yardımcı işler de, asıl işin dahil olduğu işkolundan sayılır.” Burada çelişki gibi görünen durum, İş Kanunu’nda “diğer işveren” denilen taşeronun yaptığı işlerin, Sendikalar Kanunu’nda asıl işin dahil olduğu işkolundan sayılacağının öngörülmüş olmasıdır. Taşeronun yaptığı işlerin, Sendikalar Kanunu’nda belirtilen “bir işyerinde yürütülen asıl işe yardımcı işler” olduğuna kuşku yoktur. Hatta taşerona verilen işler asıl işin bir parçası da olabilir. Asıl işin yapılmasına ve sonuçlandırılmasına doğrudan doğruya yardımcı olan ve asıl işin tamamlayıcısı niteliğindeki işler, yardımcı işler olarak kabul edilir. Bu durumda taşeron işyerinin İş Kanunu’na göre ayrı bir işyeri, Sendikalar Kanunu’na göre ise asıl işyeriyle birlikte ve asıl işyerinin dahil olduğu işkolundaki bir işyeri olarak değerlendirilmesi uygun bir çözüm olacaktır. Asıl işyerinde yetki tespiti aşamasından itibaren bu kurala uyulduğunda, asıl işverenin imzaladığı toplu işsözleşmesinin taşeronu bağlamayacağı da ileri sürülemeyecektir. İşyeri yetki aşamasında ya da toplu iş sözleşmesi bağıtlandıktan sonra taşerona verilirse, taşeron üstlendiği işte toplu iş sözleşmesi hükümlerinin uygulandığını ya da uygulanacağını bilecek ve işgücü maliyetlerini buna göre hesap edecektir. Her iki yasadaki düzenlemeler açıkça bunu öngörmektedir. Aslında çelişkili gibi görünen bu durum, her iki yasa kendi amacına göre yorumlandığında hiç de çelişkili değildir.

TSGLK’na göre, “bir işyerinde aynı dönem için birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılamaz ve uygulanamaz”. Burada amacın “tek işyerinde tek sendika, tek sözleşme” olduğu açıktır. Bir başka deyişle, bu düzenlemelerle işverenin işyerinde tek sendika ile toplu iş sözleşmesi yapması ve sözleşme süresince çalışma barışının korunması amaçlanmıştır. Asıl işyeri, taşeron işyeri sayılan bağlı yerleri ve eklentileri de kapsadığına göre, İş Kanunu’nda işçiyi koruma amacıyla getirilen düzenlemedeki “diğer işveren” kavramından yola çıkılarak, toplu iş hukuku açısından taşeron işyerini bağımsız bir işyeri olarak değerlendirmek toplu iş hukukunun amacına aykırı olmaktadır. Şöyle ki; taşeron işyerlerini ayrı işyerleri kabul edersek, bu işyerlerinde çalışan işçiler değişik zamanlarda değişik sendikalarda örgütlenebilecek, yine değişik zamanlarda grev yapabileceklerdir. Kuramsal olarak bir işyerinde ne kadar taşeron varsa o kadar ayrı sendika ve toplu iş sözleşmesi olacaktır. Bu durumda işyerinde sürekli toplu görüşmeler yürütülecek, toplu uyuşmazlıklar çıkabilecek ve istikrarlı bir çalışma ortamı kalmayacaktır. Sendikalar Kanunu ile TSGLK’nun amacının bu olmadığı açıktır.

Taşeron işyerlerini ayrı işyerleri olarak kabul etmenin bir başka sakıncası da şöyle açıklanabilir: Taşeron işçileri örgütlenerek greve gittikleri zaman, asıl işveren taşeron sözleşmesini sona erdirip işyerini bir başka taşerona devredebilecek midir? Kuramsal olarak bu durumda taşeron sözleşmeden doğan yükümlülüklerini yerine getiremeyeceğinden, asıl işveren sözleşmeyi sona erdirecek ve işi bir başka taşerona verebilecektir. Sonuçta işçilerin anayasadan doğan sendikalaşma ve toplu iş sözleşmesi yapma hakları engellenmiş olacaktır. Bu nedenle de taşeron işyerlerinin ayrı işyerleri olarak değerlendirilmesi toplu iş hukukunun amacına aykırı olmaktadır.

Ülkemizde gerek kamu sektöründe gerekse özel sektörde, yasal düzenlemelerin yetersiz olması nedeniyle büyük bir çoğunlukla salt ucuz işgücü kullanmak, dolayısıyla işçileri anayasadan kaynaklanan sendikalaşma ve toplu iş sözleşmesi yapma hakkından yoksun bırakmak amacıyla, işin bir kısmının taşerona verildiği bir gerçektir. Bu nedenle, taşeronluk sözleşmelerinde “muvazaa” ya da “kanuna karşı hile” ile karşılaşılabilmektedir. Bu iddialar her ne kadar yargı organlarında dava konusu yapılabilmekte ise de, kanıtlanması çok zor olduğundan ve davalar genellikle uzun sürdüğünden işçilerin sendikalaşma ve toplu iş sözleşmesinden yararlanma hakları engellenmiş olmaktadır. Bu nedenle, “muvazaa” ya da “kanuna karşı hile” yollarını da önleyebilmek için, toplu iş hukuku açısından taşeron işyerinin asıl işyeriyle birlikte değerlendirilmesi gerekir.

Yukarıda belirtilen hukuksal tartışmaların belediyeler ve belediye sendikacılığı bakımından önemi büyüktür. Taşeron ayrı işyeri kabul edildiğinde, belediyelerde örgütlenmiş olan sendikalar devre dışında kalmaktadır. Belediye işlerinin çeşitliliği nedeniyle, belediye hizmetlerini gören işçiler neredeyse 28 ayrı işkoluna dağılabilmektedir. Yerel kamu hizmetlerinin genel sorumlusu belediyenin istihdam bütünlüğü ortadan kalkmaktadır. Aşağıda özetlenen örnek-olay, sorunu somutlaştırmaktadır.

Toplu İş Sözleşmelerinde Taşeronluk ile İlgili Hükümler

Yasal düzenlemelerin yeterli olmaması ve yargı kararlarıyla da konuya çözüm getirilememesi, sendikaları taşeronluk konusunda toplu iş sözleşmelerine özel hükümler koymak zorunda bırakmaktadır. Kuşkusuz Tİş’lere konulabilecek hükümler sendikaların örgütlülük gücüne bağlıdır.

Kamu kesiminde 1995 yılından bu yana yürürlükte bulunan Tİş’lerde şu hüküm bulunmaktadır:

“İşveren 3. şahıslara veya firmalara resen veya ihale ve benzeri şartlarla yaptıracağı işlerde, 88/13168 sayılı Bakanlar Kurulu kararının (1 milyardan fazla ve enflasyona endeksli) uygulaması ve denetlenmesi konularında gerekli çaba ve çalışmalara yönelmeyi kabul eder. İşveren ayrıca 1475 sayılı İş Kanununun 29. maddesi hükümleri çerçevesinde, yukarıdaki fıkrada yazılı olan işleri alan müteahhit veya taşeronların, çalıştırdıkları işçilere ödeyecekleri ücretlerin ödenip ödenmediğini denetler ve ödenmesi konusunda yasanın öngördüğü tedbirleri alır.”

Bu maddenin dayanağı ILO’nun 94 nolu “Bir Amme Makamı Tarafından Yapılan Mukavelelere Konulacak Çalışma Şartlarına Müteallik” sözleşmesidir. Sözleşme kamu makamları tarafından yaptırılan bayındırlık işlerinde; malzeme, levazım ve teçhizatın imali, takılması, işlenmesi ya da naklinde, ayrıca hizmet işlerinde ihale sözleşmelerine konulacak ücret ve çalışma koşullarının nasıl saptanacağını düzenlemektedir. Sözleşme, taşeronların ya da müteahhitlerin kamu makamlarından ihale ile aldıkları işlere uygulanacaktır. Buna göre sözleşme kapsamına giren işlerde çalışan işçilerin ücret ve çalışma koşulları, işin yapıldığı aynı bölgedeki işkolu ya da sanayide aynı nitelikteki iş için toplu sözleşme, hakem kararı ya da ulusal mevzuatla saptanandan daha düşük ya da daha az elverişli olmayacaktır. İşin yapıldığı bölgede böyle bir düzenleme yok ise, en yakın bölgedeki düzenlemeler dikkate alınacaktır. İhale sözleşmeleri hazırlanırken ilgili işçi ve işveren kuruluşlarının da görüşlerine başvurulacaktır. Sözleşmeyi kabul eden ülkeler yaptıkları iç mevzuat düzenlemelerini, işçilerin görebilmesi için işyerlerine uygun bir şekilde ilan edeceklerdir. Müteahhit ya da taşeron işçilerinin sözleşmeye göre belirlenen hakları ödenmediği takdirde, ihale makamı bu hakları istihkak tutarlarından yapılacak kesintilerle ya da başka önlemlerle ödeyecektir.

Türkiye bu sözleşmeyi 1960 yılında onaylamış, 1960-1981 döneminde yükümlülüklerini yerine getirmediği için ILO tarafından birçok kez eleştirilmiştir. Bakanlar Kurulu bu sözleşmenin uygulanması için yukarıda belirtilen Tİş maddesindeki kararı (88/13168) almış, kamu kuruluşlarınca yaptırılacak yapım, hizmet, dekapaj ve malzeme nakli işlerinde bu kararnamenin uygulanmasını kararlaştırmıştır. Ancak kararnamenin uygulanacağı işlerin keşif bedeli, Maliye ve Gümrük Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının en çok üyeye sahip işçi ve işveren kuruşlarının görüşü alınarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca her yıl yeniden saptanacaktır. Kararnamenin 2. maddesine göre; müteahhit ve taşeron, “çalıştırdığı işçilerin, işin dahil olduğu bir işkolu veya mevzuatla kabul edilenlerden daha aşağı olmayacak şartlarda çalışmalarını ve ücret almalarını sağlar. Ücret, yan ödeme ve çalışma şartlarının toplu sözleşme veya mevzuatla tespit edilmemiş olması halinde müteahhit, en yakın ve en uygun bir bölgedeki işkolu veya mevzuatla tespit edilenlerden veya müteahhidin bulunduğu işkolu ve meslekteki benzer işverenlerin verdiği genel seviyeden az olmayacak şekilde ücret, yan ödeme ve çalışma şartları temin eder.” Kararname, ihale makamının ihaleye çıkarılan işlerde uygulanacak ücret ve çalışma koşullarına ait bilgileri ihale şartnamesinde bulundurmasını öngörmektedir. Kararnamede yer alan düzenlemeler Bayındırlık İşleri Şartnamesinde de bulunmaktadır.

Genel-İş Sendikası, tek tip toplu iş sözleşmesi taslağında taşeronlukla ilgili şu hükme yer vermektedir:

“İşyerlerinde, işverene bağlı çalışan işçilerin yaptıkları işler, bir başka işverenin işçilerine yaptırılamaz. Aksi halde işveren, belediye işçilerinin her birine ayrı ayrı olmak üzere, 1 yıllık ücretleri tutarında tazminat öder.

“İşveren, teknik zorunluluklar nedeniyle kendisine bağlı işyerlerinin bir bölümünde 3. kişilere iş vermek durumunda kalırsa, işbu sözleşmenin onların işçilerine de uygulanmasını sağlamayı kabul ve 3. kişilerle yapacağı anlaşmaya bu yönde hüküm koymayı taahhüt eder.”

Bu düzenleme öncelikle işin taşerona verilmesini engellemekte, buna karşın iş taşerona verilirse işyerinde çalışan sendika üyesi işçilere bir yıllık ücretleri tutarında tazminat verilmesini öngörmektedir. Böylece işçilere bir yıllık ücretleri tutarında bir güvence getirilmiş olmaktadır. Ancak, teknik nedenle iş taşerona verilirse, taşeron işçilerine de Tİş hükümleri uygulanacağı öngörülmektedir. Kanımızca, işin taşerona verilmesi halinde Tİş hükümlerinin taşeron işyerinde de uygulanacağı konusunda bir düzenleme daha doğru bir çözüm getirmiş olacaktır. Bu durumda işçilere bir yıllık ücret tutarında tazminat güvencesi yerine, Tİş’den yararlanma güvencesi sağlanmış olacaktır.

Ancak Tİş taslağında yer alan bu hüküm toplu iş sözleşmelerinde sendikanın pazarlık gücüne göre değişik biçimlerde yer almaktadır. Örneğin, aynı sendikanın Gaziantep Büyükşehir ve Şehit Kamil belediyeleri ile bağıtladığı sözleşmelerde yer alan düzenleme şöyledir: “İşyerlerinde işverene bağlı olarak çalışan işçilerin yaptıkları işlerin, bir başka işverenin işçilerine yaptırılması, bu işyerlerinde çalışan işçilerin tasfiyesine gerekçe olamaz. Aksi uygulamalarda işveren, işçinin 10 aylık ücreti tutarında cezai şart öder.” Bu maddeye göre, belediyenin yaptığı iş taşerona verilirse bu işte çalışan işçilere belediye başka işyerlerinde iş verecek, aksi takdirde işçilere diğer yasal haklarının yanısıra 10 aylık ücretleri tutarında cezai tazminat ödeyecektir. Bu düzenleme adı geçen sendikanın Samandağ Belediyesi ile bağıtladığı sözleşmede daha açık bir biçimde yer almış ve tazminat miktarı bir yıllık ücret tutarına çıkarılmıştır: “İşyerlerinde, işverene bağlı çalışan işçilerin yaptıkları işler, bir başka işverenin işçilerine yaptırıldığı takdirde bu işyerinde çalışan tüm işçilerin bu sözleşmenin 7. maddesinin 3 üncü şıkkında öngörüldüğü üzere Samandağ Belediyesi işçileri kabul edilerek belediye bünyesi içinde istihdam edilecektir. Aksi halde bu yüzden işten çıkarılan işçilerin her birine 1 yıllık ücretleri tutarında tazminat ödenecektir”.

Genel-İş Sendikasının Ankara -Mamak, Çankaya ve Yenimahalle belediyeleri ile bağıtladığı 01.03.1996-28.02.1998 süreli toplu iş sözleşmesinin 28. maddesinde şöyle denilmektedir: “İşyerlerinde; işverene bağlı çalışan işçilerin yaptıkları işler, doğal afet ve teknik donanımın özellik arz ettiği durumlar ile kamu kurum ve kuruluşlarının yasalar çerçevesinde karşılıklı yardımlaşmaları hariç olmak üzere, bir başka işverenin işçilerine yaptırılamaz, taşerona devredilemez.” Ancak, bu madde tek başına hiçbir anlam ifade etmemektedir. Bu düzenlemeye aykırı davranıldığı takdirde ne gibi cezai yaptırımın uygulanacağı belirtilmemiştir.

Belediye – Belediye Şirketi – Taşeron Şirket İlişkileri

Sendikalar açısından belediyeler “sorunlu” örgütlenme alanıdır. Buna karşılık belediye şirketleri daha sorunlu ve taşeron şirketler çok daha sorunludur. Belediyenin ana bünyesinden çeperindeki şirkete, bu şirketlerden taşeron şirketlere gidildikçe, sendikal örgütlenme güçleşmekte ve ortadan kalkmaktadır.

Belediye şirketleri ve özellikle taşeron şirketlerin, kamu hizmeti alanında etkinlik göstermelerine karşın, istihdam ve sendikacılık açısından kamu yönetiminin örgütlü çalışma ilişkileri geleneğini sürdürmemeleri, toplumsal barış için özel bir önem taşır. Sendikal örgütlenmenin taşeron şirketlerde sıfır düzeyinde olması ve örgütlenmenin bu unsurlarda tereddütsüz şekilde “çok sorunlu” bir alan olarak belirmesi, yerel yönetimlerde özelleştirmenin dikkat edilmesi gereken sonuçlarından birisidir. Dikkat çeken bir diğer özellik, belediyeler tarafından kurulan şirketlerdeki işveren ile belediye işvereni aynı olmasına karşın, belediye yönetiminin belediye bünyesi ile belediye şirketlerinde farklı yaklaşımlar sergilemesidir.

Belediyelerde şirketleşme ve hizmetleri özel sektöre gördürme ya da taşeron kullanımı, istihdam koşulları üzerinde belirgin etkiler yaratmaktadır.

Başlıca farklılık, ücret düzeyinde ortaya çıkmaktadır. Belediye işçisi 105-135 milyon TL/ay çıplak ücret ile çalıştırılırken, belediye şirketi işçileri ile taşeron şirket işçileri 30-45 milyon TL/ay çıplak ücret ile çalıştırılmaktadır. İkinci özellik, belediye işçilerinin sendikalı olmalarına karşılık, taşeron şirketlerdeki işçiler sendikalı değildir. Belediye şirketlerinin kimilerinde sendika varken, kimilerinde yoktur. Üçüncü özellik, belediye işçileri fazla mesai ücreti, ikramiye, yemek ya da yemek parası, yakacak yardımı, servis ya da otobüs kartı gibi sosyal haklara sahip iken, taşeron şirket işçilerinin bunlardan yalnızca fazla mesai ücretine sahip olmalarıdır. Belediye şirketlerinde ise bu hakların kullanımı belli bir düzenlilik göstermemektedir.

Bir Örnek Olay

Kartal Belediyesi, sermayesinin %99’u belediyeye ait KARTURS AŞ – (Kartal Ulaşım Turizm Sanayi ve Ticaret AŞ) adlı bir şirket kurmuştur. Şirket esas olarak Kartal Belediyesi tarafından şehir içi ulaşım işini yapmak için kurulmuş, daha sonra çöp toplama ve nakil işi de bu şirket tarafından yapılmaya başlanmıştır. Şirketin ulaşım ile sınırlı etkinlik gösterdiği dönemde Nakliyat-İş Sendikası yetki almış, şirketin görev alanı genişlediğinde toplu iş sözleşmesi yetkisi temizlik işlerini de kapsar hale gelmiştir.

Belediye her yıl bir şartname çerçevesinde, “tüm çöp ve katı atıkların toplanması, pazar yerleri, ana arterler ile mahalle merkezlerinin süpürülmesi ve toplanan atıkların belediyece gösterilen yerlere nakli işi”ni kendi şirketine ihale etmiştir. Belediye şirketi, 1997 yılında açılan ihalede başarısız olmuş, işi ALBAYRAK Turizm Seyahat İnşaat Ticaret AŞ adlı bir özel şirket almıştır. Her iki şirket de, temizlik işlerini belediyeden kiraladıkları yer ve araçlarla yapmışlardır.

KARTURS AŞ temizlik işlerinde çalışan işçilerin işlerine son vermiş ve bu işçilerin çoğunluğu, kıdem tazminatı ödenerek ve ihbar tazminatı ödenmeksizin ihaleyi kazanan yeni şirkette çalışmaya devam etmişlerdir.

Sendika, Çalışma Bakanlığı’ndan aldığı görüşe dayanarak, yaşanan olayın işveren değişikliğinden ibaret olması gerekçesiyle, iki işvereni toplu iş sözleşmesi görüşmelerine çağırmıştır. Ancak ALBAYRAK AŞ, sendikanın yetkisini geçersiz saymış, görüşmeyi kabul etmemiştir. Nisan-Aralık 1997 tarihleri arasında devam eden uyuşmazlık, sendikanın 1997 yılı sonunda greve gitmesine, şirketin ise bir yandan işyerini boşaltırken bir yandan da grevin yasa dışı olduğu gerekçesiyle mahkemeye gitmesine uzanmıştır. Mahkeme’nin kararı sendika aleyhine olmuş, Yargıtay grevi yasa dışı saymıştır. Bilirkişi raporuna göre gerekçe özetle şöyledir:

KARTURS AŞ ile ALBAYRAK AŞ iki ayrı işveren ve tüzelkişiliktir; sendika tek yetki belgesi ile iki ayrı işverene toplu görüşme çağrısı yapamaz.

Yetki belgesi ile tek işverene çağrı yapılır. İşveren değişikliği yoksa çağrı ilk işverene; var ise ikincisine yapılmalıdır.

Bu olayda işveren değişikliği yoktur. İşveren değişikliği, işyerinin işçileri ile birlikte bir hukuki işlem sonucu bir işverenden diğerine devri ile olur. Oysa bu olayda KARTURS AŞ belli bir süre için aldığı işi süre sonunda ihale makamına geri vermiştir. “Bir işyerinde görülen işlerin bir kısmının ihale makamı tarafından bir başka şirkete ihale edilmiş olması ve işçilerin yeni hizmet sözleşmeleriyle çalıştırılması halinde, ayrı ayrı dönemlerde ihale alan önceki ve sonraki şirketler arasında bir devir işlemi bulunmadığı gibi, işyeri devri ve işveren değişikliğinden söz edilemez.”

Sayıları toplam 70 olan KARTURS AŞ işçileri 1997 yılını toplu iş sözleşmeli geçirirken, sayıları 90 olan ALBAYRAK AŞ işçilerinin kimi iş akitleri feshedildiği için işsiz, geri kalanlar ise bireysel iş akitleri çerçevesinde geçirmiştir.

ALBAYRAK AŞ’nin sözleşmesi Nisan 1998’de bitmiş, yeni bir yıllık ihaleyi ALTAŞ AŞ adlı bir başka taşeron şirket almıştır.

Bu örnek-olayın gösterdiği üzere, belediyelerde şirketleşme ve taşeronlaşma, farklı nitelikteki işlerin farklı ve süre bağımlı işverenlere devredilmesi anlamına gelmektedir. Bu durumda bir bütün olan belediye hizmet alanında, işin niteliğine göre birden çok sendika ortaya çıkmakta ve bunların her biri parçalanmışlık nedeniyle düşük sayılı işçi gruplarını örgütlemek gibi bir zorlukla karşı karşıya kalmaktadırlar. Kendisi süreklilik ve kamu hizmeti niteliği taşımasına karşın, iş bir yıllık süreler ile “ihale makamı”na döndüğü için iş güvencesi, sendikalaşma ve toplu iş sözleşmesi gibi temel haklar fiilen kullanılamaz hale gelmektedir.

Taşeronluk gerek belediyelerde, gerekse diğer işyerlerinde ivedi olarak çözüm gerektiren bir sorundur. Bugünkü yasal düzenlemeler karşısında İş Yasası açısından taşeronun ayrı/bağımsız bir işveren olduğunu ileri sürmek mümkün ise de, toplu iş hukuku açısından taşeronun ayrı bir işyeri olduğunu ileri sürmek ve sonuçta, hukuken olmasa bile, fiilen taşeron işçilerini anayasadan ve yasalardan kaynaklanan sendikalaşma ve toplu iş sözleşmesi haklarından yoksun kılmak iş hukukunun işçiyi koruyucu amacına aykırıdır. Gerek Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının uygulamalarında, gerekse yargı kararlarında taşeron işçileri asıl işverenin işçileri gibi kabul edilirse sorun çözülmüş olacaktır. Kuşkusuz yasal düzenlemelerin bu amaca yönelik olarak değiştirilmesinde yarar vardır.

İŞ GÜVENCESİ SORUNU

Belediye içinde geçici işçilik, belediye-dışı istihdamda zayıf yasal zemin, çalışanlar açısından iş güvencesini en önemli konu haline getirmiştir. İş güvencesi, genel olarak işçinin işinde sürekliliğinin sağlanması ve nesnel ölçütlere dayanılmaksızın işten çıkartılamaması olarak tanımlanabilir. Amaç sınırsız bir iş güvencesi sağlamak değil, işçinin geleceğine olan güven duygusunun korunması, kendisinin ve ailesinin gelir güvencesinden yoksun kalma kaygısının dışında tutulması için, adil olmayan nedenlerle işten çıkartılmasına yasal düzenlemeler ve toplu iş sözleşmeleri ile engel olunmasıdır.

İş güvencesi sağlamak üzere, işçinin feshe karşı korunmasında değişik yaklaşımlar benimsenmiştir: Bunlar arasında; işçinin belirli hallerde hizmet akdinin feshinin yasaklanması, belirli durumlarda akdin askıya alınması, işçi çıkartmalarının yönetsel ve yargısal denetime bağlanması ve işçiye belirli bir ödeme yapılması gibi önlemler sayılabilir.

Konu uluslararası hukukta, temel olarak 1961 tarihli Avrupa Sosyal Şartı ile 158 sayılı ILO Sözleşmesi’nde düzenlenmiştir. ILO Sözleşmesi, ilke olarak bütün işkollarını ve işçileri kapsamına almaktadır. Buna göre fesih, işçinin becerisine, davranışlarına ve işyerinin gereklerine dayalı bir nedenin varlığında haklı olabilir. Hizmet akdi feshedilen işçi, uygun bir süre içinde yansız bir organda hakkını arayabilmelidir. Organ, feshin haksız olduğu sonucuna varırsa işçi yeniden eski işine dönebilmelidir. İşveren, feshin haklı nedene dayandığını kanıtlamak zorunda sayılmalıdır. Fesih bildirimi yazılı olmalı ve fesih nedeni bildirilmelidir. İşçiye fesih süresi içinde yeni iş arama olanağı tanınmalı, işçinin istemesi halinde çalışma belgesi verilmelidir. Ayrıca, özel durumları düzenleyen başka ILO sözleşmeleri vardır. 1952 tarihli 103 sayılı “analığın korunmasına ilişkin” sözleşme, doğum yapan kadın işçilere en az altı haftası doğumdan sonra olmak üzere on iki haftalık doğum izni verilmesini kararlaştırmıştır. 98 sayılı “örgütlenme ve toplu pazarlık hakkı” ile ilgili sözleşme işçinin sendikaya üye olması; çalışma saatleri dışında ya da işverenin rızası ile çalışma saatleri içinde sendikal faaliyetlere katılması nedenleriyle işten çıkarılamayacağını kural haline getirmiştir. 135 sayılı “işyeri işçi temsilcilerinin korunması” sözleşmesi ile işçi temsilcilerinin bu nitelik ve etkinliklerinden ötürü yapılabilecek her türlü işleme karşı etkili bir koruma altına alınması kabul edilmiştir.

Ulusal iş hukukunda iş güvencesi liberal bir yaklaşımla düzenlenmiştir. Bununla birlikte yasalarda güçsüz de olsa feshi geciktiren ve bu arada haksız fesih durumunda işvereni yeniden hizmet akdi bağıtlamaya zorlayan bazı düzenekler yer almıştır.

1. İşçiyi Feshe Karşı Koruma Düzenekleri

Liberal bir anlayışın ürünü olan Borçlar Kanunu’nda, sözleşme serbestisi ilkesi geçerlidir. Buna göre (md. 340), belirsiz süreli hizmet akitleri bir ya da iki haftalık bildirim önellerine uyularak, neden gösterilmeksizin ve bir ödeme yapılmaksızın her zaman feshedilebilir. Bireysel iş ilişkilerini düzenleyen İş Kanunu ise,1971 yılından bu yana birçok değişiklikler geçirmiştir. Bu düzenleme, aşağıdaki düzenekleri getirmiş bulunmaktadır.

İhbar Önelleri: İşveren, süresi belirli olmayan sürekli hizmet akdini, işçinin çalışma süresini göz önüne alarak iki ile sekiz hafta önceden bildirimde bulunmak ve her gün iki saat iş arama izni vermek veya ihbar önellerine ilişkin ücretini peşin olarak ödemek suretiyle her zaman feshetme olanağına sahiptir. Fesih hakkını kullanan taraf için haklı bir nedenin varlığı gerekmez. Üstelik fesih hakkını işverenin kötüye kullanması, işçinin eski işine iadesini veya feshin geçersiz sayılmasını da gerektirmez. Böyle bir davranışın yaptırımı, koşulları varsa, işverenin tazminat ödemesi sonucunu doğurur. İhbar önelleri işçiye bir iş güvencesi sağlamamakta, yalnızca fesih sonuçlarının ağırlaştırılmamasına katkıda bulunmaktadır.

Kıdem Tazminatı: Hukukumuza 1936 yılında 3008 sayılı yasa ile giren kıdem tazminatı, bu tarihte “yaşlılık sigortası” olarak nitelendirilmiş; 1967 yılında çıkarılan 931 sayılı yasa ile “işsizlik sigortası” işlevi yüklenmiş, günümüzde yürürlükte olan 1475 sayılı yasada ise “işçi çıkarmalarının sonucunu hafifletme ve iş güvencesi sağlama” niteliği ile ön plana çıkmıştır. Ancak, kıdem tazminatının iş güvencesi sağlama işlevi hem etkisizdir; hem de yer yer tam tersi etki doğurabilmektedir. Herşeyden önce, kıdem tazminatını ödemeyi göze alan işveren, neden göstermeksizin işçi çıkarma hakkına sahip bulunmaktadır. İkincisi, işverenler, kıdem tazminatı hakkı doğmaması için işçiyi bir yıl dolmadan işten çıkarmakta, yeniden işe alma işlemi yapmakta, böylece gerekli süre koşulunun yerine gelmesi önlenmektedir. Dolayısıyla kıdem tazminatı uygulaması iş güvencesini sağlayan bir araç olmak bir yana, iş güvencesini tehdit eden bir unsura dönüşmüş bulunmaktadır.

Hizmet Akdinin Askıya Alınması: İşçi ve işveren arasında hizmet akdi sürmesine karşın işçinin iş görme edimini, işverenin de ücret ödeme borcunu yerine getirme yükümlülüğünün olmadığı yasal durumlara askı süresi veya hizmet akdinin askıya alınması adı verilmektedir. Askı süresi içinde, süresi belirli olmayan sürekli hizmet akitlerinde fesih bildiriminin yapılamaması, iş güvencesi sağlayan bir durum olarak görülmektedir. Askıda kalma durumlarından birisi hastalık, bir diğeri askerlik ya da yasadan doğan ödev durumudur.

İşten Çıkarmanın Sonucu: İş Kanunu, işverenlere hizmet akdini feshettiği işçilerin yerine çıkma ya da çıkarma tarihinden itibaren altı ay içinde başka işçi almayı yasaklamıştır. Bu süre içinde işyerine aynı nitelikteki iş için yeniden işçi almak isteyen işverenin, durumu uygun araçlarla yayınlaması ve işçinin adresine noter aracılığı ile duyurması gerekir. Bildirim tarihinden itibaren 15 gün içinde işyerine başvurmayanların bu hakkı düşer. Bu hüküm, işverenin hizmet sözleşmelerini feshetmeden önce yeni işçiler alması ve işten çıkarmayı bundan sonra yapması ile aşılmakta, etkisiz kalmaktadır. Öte yandan işverene dönük caydırıcı nitelikte herhangi bir yaptırım yoktur. İşverenin, haksız nedenlerle işçi çıkardığı yargı kararı ile saptandığında, işveren yalnızca ihbar tazminatı ve -işçinin bir yıldan çok kıdemli olması koşulu ile- kıdem tazminatı ödemekle yükümlü tutulabilmektedir. Daha önemlisi, yasa haksızlığı kanıtlama yükümlülüğünü işverene değil, işçiye getirmektedir.

2. Toplu İş Sözleşmeleri ve İş Güvencesi

İş güvencesinin yasal ölçekte sağlanmamış olması, bir koruma aracı olarak toplu iş sözleşmelerini gündeme getirmiştir.

1963-1980 yılları arasında yapılan toplu iş sözleşmelerinde, fesih hakkını sınırlandırarak iş güvencesini genişletmeyi amaçlayan kimi hükümler yer almıştır. İşveren tarafının yönetime müdahale olarak değerlendirdiği ve karşı çıktığı bu düzenlemeler şöyle sıralanabilir:

1. Yasada öngörülen bildirim önelleri uzatılmıştır.
2. Sendika üyesi işçilerin işten çıkarılamayacağı hükmüne yer verilmiştir.
3. İşyeri sendika temsilcilerinin güvence alanı genişletilmeye çalışılmıştır.
4. İşçinin kendi kusurundan kaynaklanmayan hastalık ve iş kazaları ile doğum durumunda askı süreleri uzatılmıştır.
5. İşverenin neden göstermeden ihbar süresine uyarak bildirime dayalı sözleşme fesih yetkisi (İş Kanunu, md. 13), ancak ekonomik, sosyal ve teknik nedenlerle yapılabileceğine ilişkin hükümler ile belirli nedenlere dayandırılmak istenmiştir.
6. Fesihlerde belirli bir kurulun (barış kurulu, işçi-işveren ilişkileri kurulu, disiplin kurulu vb. gibi) kararının bulunması zorunluluğu getirilmiştir.

1980-1983 döneminde toplu iş sözleşmelerindeki fesih hakkını sınırlandıran kurallar kaldırılmış, sendikalar 1983’ten sonra önceki kazanımları yeniden elde etmek üzere uğraşmaya başlamışlardır.

Bu konuda başlıca dayanak, uluslararası hukuk kurallarıdır. Uluslararası Çalışma Örgütünün “hizmet ilişkisine işveren tarafından son verilmesi hakkında” 158 sayılı sözleşmesi, iş güvencesi sağlanması amacı ile, işverenin fesih hakkının sınırlanması konusunda ayrıntılı düzenlemeler içermektedir. Ülkemizde 1994 yılında 3999 sayılı yasa ile onaylanan 158 sayılı ILO sözleşmesi, iç hukukumuzda gerekli düzenlemelerin yapılmamış olması nedeniyle uygulanabilirlik sorunu ile karşı karşıya kalmıştır. Öncelikle belirtmek gerekir ki Anayasanın 90. maddesi uyarınca, “usulüne göre yürürlüğe konulmuş olan milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir.” Dolayısıyla anayasal sistem içerisinde uluslararası hukuk işlemi olan sözleşmenin ulusal hukuk düzenine girmesi için, ayrıca bir ulusal hukuk düzenlemesi yapılması ve bu işleme gerek kalmaksızın gireceğini, yasama, yürütme, yargı organları ile idari makamları bağlayacağını anlatan bir hükümdür. Uluslararası bir sözleşme, toplu sözleşme düzeni ile de yaşama geçirilebilir. Toplu iş sözleşmeleri niteliği itibariyle yasa gücünde olan normatif hükümler içerir. Düzenleyici hükümler yasa gibi objektif hukuk kuraları niteliğindedir ve bu yönüyle hizmet akitleri üzerinde doğrudan doğruya buyurucu etki yaparlar. Bu bağlamda işçiyi feshe karşı korumanın ya da iş güvencesi sağlamanın bir aracı olan toplu iş sözleşmelerine konulabilecek hükümler bir öneri olarak sıralanmıştır.

Bildirim önellerine uyularak hizmet akitlerinin bir neden göstermeksizin feshi uygulaması (İş Kanunu, md. 13) sınırlandırılabilir.

Hizmet akdinin feshi, yasalarda yer alan buyurucu kurallar ile değişik biçimlerde sınırlandırılmış bulunmaktadır. İş hukukunun tüm buyurucu kuralları gibi, hizmet akdinin feshine ilişkin olanların da bir bölümü mutlak buyurucu, diğer bir bölümü de oransal buyurucu niteliktedir. Mutlak buyurucu kuralların değiştirilmesi veya kaldırılması olanağı olmadığı halde oransal buyurucu (nispî emredici) kurallar, yalnızca işçi yararına olmak üzere değiştirilebilirler. Taraflar, belirsiz süreli hizmet akitlerinin bildirim önellerine uyularak feshinde yasal olarak hiçbir neden göstermek zorunluluğu olmamasına karşın, feshin ancak ekonomik, sosyal ve teknik nitelikli haklı nedenlere bağlı olarak yapılabileceğini kararlaştırabilirler.

İşverenin hizmet akdini herhangi bir neden göstermeden, yalnızca ihbar önellerine uyarak feshetme yetkisi, Yargıtay’ca da kabul edildiği gibi, nispî buyurucu nitelikte bir kuraldır. Hizmet ilişkisine işveren tarafından son verilmesi hakkındaki 158 sayılı ILO sözleşmesinin 1994 yılında onaylandığı da düşünülecek olursa, bu kural ile ilgili olarak değişik sınırlama yöntemleri geliştirilebilir:

• “İşçinin kişiliğinden, davranışlarından veya işyeri gereklerinden kaynaklanan bir nedenin ortaya çıkması halinde işveren, bildirim önellerine uyarak hizmet akdini feshedebilir.”
• “İşveren, fesih bildirimini yazılı olarak yapmak ve fesih nedenini açık bir biçimde belirtmek zorundadır.”
• “İşçi veya üyesi bulunduğu sendika, fesih bildiriminde neden gösterilmediğini veya gösterilen nedenin haklı olmadığını ileri sürerek yargı yerine başvurulabilir. Feshin haklı nedene dayandığını kanıtlama yükümlülüğü işverene aittir.”
• “Yargı yerinin feshin haklı nedenlere dayanmadığını ortaya koyması halinde işçiye yasadan, hizmet akdinden ve bu toplu iş sözleşmesinden doğan hakları dışında ayrıca cezai şart niteliğinde (örneğin iki yıllık ücreti tutarında) tazminat ödenir ya da eski işine geri dönmesi sağlanır.”

Genel işler işkolunda yetkili olan üç sendika da, işten çıkarmaları disiplin kurulu kararına bağlamış bulunmaktadırlar. Disiplin Kurulu, önerilen diğer kuralların yaşama geçirilmesini sağlayabilecek araç olarak görülmektedir. Bu nedenle disiplin kurullarının üyelik yapısı önemli hale gelmektedir. Bu kurullarda genel olarak işçi ve işveren temsilcilerinin eşit sayıda temsili öngörülmekte, ancak kurul başkanı işveren temsilcisi, oyların eşitliği halinde ağırlık kazanmaktadır.

Yasada öngörülen ihbar önelleri arttırılabilir; ya da ihbar önellerine ilişkin tazminat tutarı yükseltilebilir.

İşverenin fesih hakkını sınırlayan toplu iş sözleşmelerindeki kararlaştırmaların etkinliği, kuşkusuz bunların belirli bir yaptırım içermesi ile sağlanabilir. Bunların bir yolu da sözleşmelerle getirilen “cezai şart” daha doğrusu tutarı önceden bilinen bir tazminattır. Yasada 2-8 hafta olarak belirlenmiş ihbar öneli düzenlemesi, şöyle düzenlenebilir:

“Bu toplu iş sözleşmesinde öngörülen (örneğin 4-16 haftalık ihbar önelleri) bildirim önelleri, işverenin sözleşmeyi feshetmesi halinde hüküm doğurur. İşçinin sözleşmeyi feshetmesi halinde ise yasada öngörülen ihbar önelleri geçerlidir.”

Genel işler işkolunda bu yol kullanılmaktadır. Örneğin yapılan toplu iş sözleşmelerinde Belediye-İş enaz ve ençok 3-15 hafta, Genel-İş 5-17 hafta, Hizmet-İş 4-15 hafta ihbar önelleri öngören anlaşmalar yapmışlardır.

İşverenin hizmet akdini haklı bir nedenle fesih yetkisi (İş Kanunu, md:17) Yargıtay’a göre feragat edilemeyecek bir haktır. Bazı yazarlara göre bu yetki ortadan kaldırılamayacağı gibi, sözleşmelerle de sınırlanamaz. Ancak baskın görüş tersi yöndedir.

Sınırlandırma iki şekilde yapılabilir. Birincisi, yasada öngörülen haklı nedenlerden bazıları, taraflarca “haklı neden” sınıfından çıkarılarak, yetkinin alanı daraltılabilir. İkincisi, fesih kararı işçi ve işveren temsilcilerinden oluşacak bir disiplin kurulunun kararına bırakılabilir.

Bu durumda disiplin kurulunun kararı olmaksızın fesih yoluna başvuran işveren, bir görüşe göre, haklı bir neden bulunsa bile, haksız fesihte bulunmuş olur. Bir diğer görüşe göre ise, disiplin kuruluna başvurmadan hizmet akdini fesheden işveren, yalnızca bu yüzden haksız fesihte bulunmuş sayılamaz ve hatta, disiplin kurulunun aksi yönde kararına karşın, gerçekten bir haklı neden varolduğunda işveren haklı nedenle hizmet akdini feshedebilir. Bu konuda Yargıtay kararlarının kararlı bir gelişim gösterdiği söylenemez. Ancak son kararlarında Yargıtay, işverenin işçiyi disiplin kuruluna sevk etmeden hizmet akdini feshedemeyeceğini kabul etmektedir. Yargıtay Hukuk Genel Kurulu da 1994 yılında verdiği bir kararda, disiplin kurulu kararı olmaksızın hizmet akdinin feshinin haksız fesih sayılacağı sonucuna varmıştır. Karara göre, “toplu iş sözleşmesi hükmünün, iş hukukunun işçiyi koruma amacına uygun olarak, işverenin fesih hakkını sınırlayan uyulması zorunlu normatif karakterde, hukuken geçerli ve bağlayıcı bir kural olarak değerlendirilmesi gerekir. Disiplin kurulunca alınacak kararın sonuçta yargı denetimine tabi olması da, işverenin, toplu iş sözleşmesinin bu konudaki açık hükmünü göz ardı etmesini haklı kılmaz.”

İşten çıkarmayı sınırlandırmak ve bu eylemin sonuçlarını hafifletmek amacıyla, toplu işten çıkarmalara karşı, Avrupa Topluluğu’nun 1975 tarihli yönergesinden esinlenilerek, örneğin aşağıdaki hükümler kararlaştırılabilir:

• “İşveren ekonomik, teknolojik, yapısal ve benzeri diğer işyeri gereklerine dayalı olarak toplu işçi çıkarmak istemesi halinde, nedenlerini ve çıkarılacak işçilere ilişkin tüm bilgileri, işçi çıkarmanın sonuçlarının ağırlaşmaması için taraf işçi sendikasına yazılı olarak bildirir.”
• “İşveren ve sözleşmeye taraf işçi sendikası, çıkarmanın işçiler açısından olumsuz etkilerini en aza indirmek için, işçi çıkarmanın esaslarını, işçi sayısını, çıkarma tarihini vb. gibi diğer nedenleri karara bağlar.”
• “İşveren sözleşmede belirtilen yöntemlere uymaksızın toplu işçi çıkarma yoluna gittiğinde, yasadan, hizmet akdinden ve bu toplu iş sözleşmesinden doğan hakları dışında (örneğin 10 aylık ücreti tutarında) tazminat öder.”

Genel işler işkolunda sendikalar, işveren belediyeyi bu hükümler doğrultusunda anlaşma yapmaya zorlama çabası göstermektedirler. Örneğin Belediye-İş Sendikası, Tİş döneminde toplu işçi çıkarılmayacağı; ancak reorganizasyon, otomasyon ve hizmet değişikliği gibi teknik ve yönetsel nedenlerle bir kısım hizmetlerin daraltılması sonunda çalışmalarına gereksinme kalmayan ya da işyerinin değiştirilmesi gerekli hale gelen işçilerin işletme içinde başka yerlere atanabileceği yönünde kurallar getirmiştir. Ancak aksi durumda bir “cezai şart” uygulaması öngörmemiştir. Değişikliği kabul etmeyen işçilere yasa ve sözleşmeden doğan ihbar ve kıdem tazminatları ödenerek, bunların iş akitleri sona erdirilebilecektir.

Genel-İş Sendikası’nın bağıtladığı bir sözleşmede, özelleştirme nedeniyle tasfiye edilen işyerlerindeki işçiler için, yeni işçi alımı yapılacağı zaman sınavlarda öncelik tanınması (md. 7-d) kararlaştırılmıştır. İşlerin, başka bir işverenin işçilerine yaptırılması, bu işyerindeki işçilerin tasfiye gerekçesi olamayacaktır; aksi durumda işverenin işçiye 10 aylık ücreti tutarında ödeme yapmak zorunda olduğu hükme bağlanmıştır (md. 22). Böylece taşeronlaşmaya karşı genel bir önlem alınmak istenmiştir. Aynı sözleşmede (md. 24), işverenin bildirimli fesih hakkının, sözleşmede öngörülen “Genel Yönetim ve Disiplin Kurulu” kararı olmak koşulu ile kullanılabileceği kararlaştırılmıştır. Kapatılan ya da başka bir yere nakledilen işyerlerinde çalışanlar işten çıkarılabilecektir. Ancak, fesih hakkının bu neden ileri sürülerek kötüye kullanıldığı belirlenirse, işveren işçileri yeniden işe alacaktır. Bu durumda işveren açıkta geçen süreler için ücret ve diğer hakları ödeyecek, buna uymadığında ihbar ve kıdem tazminatlarını 5 kat fazlasıyla ödemek zorunda kalacaktır. Sözleşme (md. 25), işçilerin yaptıkları iş ve bağlı oldukları müdürlüğün ancak “genel yönetim ve disiplin kurulu” kararı ile değiştirilebileceğini öngörmektedir. İşverenin bu maddeye uymaması durumunda, işçiye iki yıllık ücreti tutarında “cezai şart” ödeyeceği kararlaştırılmıştır.

Hizmet-İş Sendikası’nın bağıtladığı bir sözleşmede, Tİş süresince toplu işten çıkarma yapılmayacağının esas olduğu belirtilmiş; işyerinin kapatılması durumunda işçilerin diğer işyerlerinde istihdam edileceği kararlaştırılmıştır. Bu mümkün olmazsa, işten öncelikle kendisi istekli olanlar ile emekliliğe hak kazanmış olanlar çıkarılacak, bunların dışındakiler için “ilk giren son çıkar” kuralı uygulanacaktır. Kısaca Hizmet-İş Sendikası iş güvencesini, işten çıkarma işlemlerine müdahale ile sağlamak gibi bir yol benimsemiştir.

Sendikacılar ile sendikalı işçiler, toplu iş sözleşmeleri ile daha geniş güvencelere kavuşturulabilirler.

Sendikalar Kanunu (md. 30), işyeri sendika temsilcileri için iş güvencesi düzenekleri öngörmüştür. Sözleşmelerle sendika temsilcilerinin işinin ve işyerinin değiştirilmesine ilişkin kimi önlemler geliştirilerek güvencenin alanı genişletilebilir. Toplu iş sözleşmeleri, diğer işkollarında olduğu gibi genel işler işkolunda da bu konuda çeşitli hükümler içermektedir.

İŞÇİ SAĞLIĞI VE İŞ GÜVENLİĞİ SORUNU

Belediyelerde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na ve 1475 sayılı İş Kanunu’na bağlı işgücü çalıştırılır. Dolayısıyla, belediyeler memur, sözleşmeli personel ve işçi statülerinde çalışan kişilerin sağlık ve güvenliğini korumak ve geliştirmekle yükümlüdür.

Sorunun Tanımı

Memur statüsünde çalışanların sağlık hizmetlerini, diğer kamu kuruluşlarında olduğu gibi, belediyelerde de aynı statüde çalışan kurum hekimleri yürütür. Ancak, hem belediyelerde hem belediyeye bağlı kuruluşlar ile belediye şirketlerinde işgücünün yaklaşık üçte ikisini oluşturan işçiler ve geçici işçiler için sağlık ve güvenlik hizmeti üreten ayrı bir örgütlenme oluşturulmamıştır. Bu hizmet, kurum hekimi bulunan belediyelerde görev ve yetki alanında olmamasına karşın kurum hekimine yüklenmiş, kurum hekimi bulunmayan belediyelerde ise işçiler kaderleri ile başbaşa bırakılmışlardır. Belediye yönetimlerinin bu kural dışı uygulamayı “belediye mevzuatında konu ile ilgili düzenleme bulunmaması” ile açıkladıklarına rastlanabilmektedir. Oysa, belediyelerde çalışan işçilerin sağlık ve güvenlik koşullarının, diğer işçilerde olduğu gibi, iş mevzuatına göre düzenlenmesi gerekir. İş mevzuatında konu ile ilgili yeterli düzenleme olduğuna göre, bu açıklama dayanaksız kalmaktadır.

Öte yandan, 1980’li yıllarla birlikte geleneksel üretim alanlarının dışına taşan ve kurdukları bağlı kuruluşlarda ve şirketlerde farklı mal ve hizmet üretimine yönelen belediyelerde hem işçilerin toplam istihdam içindeki ağırlığı giderek artmış; hem de yeni üretim dallarının, teknolojilerin, işlemlerin, makinelerin, maddelerin belediyelerin üretim alanına katılması nedeniyle karşılaşılan sağlık ve güvenlik riskleri artmış ve çeşitlenmiştir. İşçilerin sağlık ve güvenliğini korumak, belediye yönetimleri için ertelenemez bir sorumluluğa dönüşmüştür.

Yasal Gereklilikler

İş Kanunu’nun 73. maddesine göre:

“Her işveren, işyerinde işçilerin sağlığını ve iş güvenliğini sağlamak için gerekli olanı yapmak ve bu husustaki şartlarısağlamak ve araçları noksansız bulundurmakla yükümlüdür; işçiler de işçi sağlığı ve iş güvenliği kurallarına uymak zorundadır.”

İşveren bu maddede belirtilen yükümlülüğünü yerine getirebilmek için öncelikle gerekli kurumsal altyapıyı oluşturmalıdır. Umumi Hıfzıssıhha Kanunu’nun 180. maddesine göre:

“Devamlı olarak en az elli işçi çalıştıran iş sahipleri, işçilerin sıhhi ahvaline bakmak üzere, bir veya birkaç müteaddit tabibin sıhhi murakabesini temine ve hastalarını tedaviye mecburdur.”

İş Kanunu’nun 74. maddesi uyarınca çıkarılan İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Tüzüğü’ nün 91. maddesinde de iş sağlığı hizmetlerinin özü düzenlenmiştir:

“Sürekli olarak en az 50 işçi çalıştırılan işyerlerinde, Sosyal Sigortalar Kurumu tarafından sağlanan tedavi hizmetleri dışında kalan, işçilerin sağlık durumlarının denetlenmesi, ilk yardım, acil tedavi ve diğer koruyucu sağlık hizmetlerini düzenlemek üzere, işveren işyerindeki işçi sayısına ve tehlikenin büyüklüğüne göre bir ya da daha fazla hekim sağlayacaktır.”

Tüzük’ün 92-104. maddeleri işverenlerin “işyerlerinde bulundurmaları gereken sağlık tesisleri ile ilk yardım ve tedavi levazımını”; 105. maddesi “işverenin hastalanan ya da kazaya uğrayan işçiyi en yakın sağlık tesisine taşımak üzere bulundurması gereken araç ve gereçleri”; 106 ve 107. maddeleri “sağlık tesislerinde bulundurulması gereken sağlık personelini” tanımlamıştır.

Tüzük’ün 91. maddesi, işyeri hekimlerinin çalışma koşullarını ve görevlerini nasıl yürüteceklerini belirleyen bir yönetmelik hazırlanmasını öngörmüştür. İşyeri Hekimlerinin Çalışma Şartları ile Görev ve Yetkileri Hakkında Yönetmelik , bir yandan işyeri hekiminin nitelikleri ile görev, yetki ve sorumluluklarını belirlemekte, “işyeri sağlık birimi” adlı bir kurumu tanımlamaktadır. Bu yönetmelik maddelerine göre, işyerinde yürütülecek iş sağlığı hizmetleri, iş sağlığı konusunda eğitilmiş ve yetkilendirilmiş bir hekim ya da hekimlerin yönettiği bir ekip tarafından işyerinde sürekli yürütülen ve sağlığın korunmasını ve geliştirilmesini amaçlayan bir hizmettir. Bu hizmet için işçi başına ayda en az 15 dakika ayrılmalıdır.

İş Kanunu’nun 78. Maddesinde tanımını bulan bir diğer örgütlenme de, sanayiden sayılan ve devamlı olarak en az 50 işçi çalıştırılan işyerlerinde oluşturulması gereken İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Kurulu 'dur. “İşçi sağlığı ve iş güvenliği ile ilgili çalışmalarda bulunmak üzere kurulacak olan” bu kurulun “hangi işyerlerinde kurulacağı, kuruluş tarzları, çalışma usulleri, ödev ve yetkileri”, İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Kurulları Hakkında Tüzük’te tanımlanmıştır.

Görüldüğü gibi belediyelerin iş sağlığı hizmetlerini yürütmek için gerekli yasal dayanaktan yoksun olduklarını söylemek olanaklı değildir. Ancak, genel olarak belediyelerde işyeri hekimi kadrosu bulunmadığı ve böyle bir kadronun belediyelere verilmediği söylenebilir. Bu durumda, kurum hekimlerinden bu nitelikte bir hizmeti diğer hizmetlerinin yanısıra yürütmelerini beklemek, işçilerin sağlık sorununu çözmeye dönük bir tutum olarak değerlendirilemez.

Kurumsal Altyapı

İşçi sağlığı ve iş güvenliğinin temel kurumları "işyeri hekimliği" ve "işçi sağlığı ve iş güvenliği sistemi"dir.

İşyeri Hekimliği

Uygulanan soru kağıdında belediyelere işyeri hekimi çalıştırıp çalıştırmadıkları sorulmuştur. Soruyu yanıtlayan belediyelerden yalnızca %6.2’sinin işyeri hekimi çalıştırdığı, %92.5’inin ise çalıştırmadığı saptanmıştır.

Yanıtlar incelendiğinde, belediyelerin nüfus büyüklükleri ile işyeri hekimi çalıştırmaları arasında yakın bir ilişki olduğu görülmüştür. Nüfusu 10.000’den az olan belediyelerin yalnızca %1.6’sı işyeri hekimi çalıştırırken, bu oran nüfusu 10-25.000 arasında olanlarda %10.3’e, nüfusu 25.000-250.000 arasında olanlarda %40’a, nüfusu 250.000’den çok olanlarda ise, %73.7’ye yükselmektedir. Bu sonuçlara göre, belediye nüfusu arttıkça, işyeri hekimi çalıştırma sıklığı da artmaktadır. Bu sonucu destekleyen bir başka bulgu, belediye ölçeği ile işyeri hekimi çalıştırma sıklığı arasındaki ilişkidir. Buna göre, işyeri hekimi bulundurma sıklığı, belediye ölçeği küçüldükçe, özellikle de ilçe merkezi ve kasaba belediyelerinden başlayarak çarpıcı bir biçimde azalmaktadır. Yasal düzenlemelere göre 50’den az işçi çalıştıran işyerlerinin işyeri hekimi çalıştırmak zorunda olmamaları, işçi çalıştırmayan ya da az sayıda işçi çalıştıran küçük belediyelerde işyeri hekimi bulunmamasını açıklayabilir.

Anket kapsamında yer alan belediyelerden 235’i 50’den fazla işçi çalıştırmaktadır. Bunlardan 65’i işyeri hekimi istihdam ettiklerini belirtirken 167’si işyeri hekimi istihdam etmediklerini belirtmişlerdir. Bu verilere göre, belediyelerden %71’i yasal yükümlülüklerini yerine getirmemekte; yasa hükmü belediyelerin yalnızca %27’sinde yaşama geçirilmektedir.

Soruda işyeri hekiminin sorulduğu, bunun kurum doktoru olarak anlaşılmaması gerektiği ayrıca belirtilmiştir. Buna karşın, çalıştırdığı işçi sayısı 50’den az olduğu halde 9 belediye işyeri hekimi istihdam ettiğini belirtmiştir. Çalışma öncesinde, belediyelerde “işyeri hekimi” ile “kurum doktoru” arasındaki farkın yaygın biçimde bilinemeyebileceği düşüncesiyle, durumun bir başka kanaldan yararlanılarak sağlama yapılması gerekli görülmüştür. Bu amaçla, işyeri hekimleri ile ilgili etkinlikleri yürüten Türk Tabipleri Birliği (TTB) ile işbirliği yapılarak daha sağlam verilere ulaşılmaya çalışılmıştır. TTB yardım isteğine olumlu yaklaşmış ve araştırma için odalarına bir yazı göndermiştir. Çalışmanın yapıldığı tarihte TTB’ne bağlı 49 Tabip Odası vardır. Odalardan %36’sı çalışmaya katılmıştır. Odalardan gelen bilgilerle, varolan 2837 belediyeden 1793’ü (%63) hakkında veri sağlanmıştır.

Bu verilere göre, 1793 belediyenin yalnızca 85’i (%4.7) işyeri hekimi çalıştırmakta, bu belediyelerde toplam 110 işyeri hekimi istihdam edilmektedir. Çalıştırılan işyeri hekimlerinin belediye türlerine göre dağılımı aşağıdaki çizelgede gösterilmiştir:

İşyeri hekimlerinin belediye türlerine göre dağılımı, soru kağıdı ile elde edilen verilerle uyumludur.

TTB kayıtlarına göre, büyükşehir belediyelerinden İzmir ve Kayseri büyükşehir belediyelerinde; büyükşehire bağlı ilçe belediyelerinden Ankara Altındağ, Gölbaşı, Etimesgut, Sincan belediyelerinde; Bursa Osmangazi belediyesinde; İzmir Balçova, Bornova, Çiğli, Gaziemir, Güzelbahçe, Karşıyaka belediyelerinde; Kayseri Kocasinan belediyesinde ve Konya Meram ilçe belediyesinde işyeri hekimi çalıştırılmamaktadır.

85 belediyede istihdam edilen işyeri hekimi sayısı ise, yalnızca 110’dur. Bu belediyelerden biri 8, biri 5, dördü 3, üçü 2 işyeri hekimi çalıştırırken, 75'i de yalnızca bir hekim çalıştırmaktadır.

Bursa Büyükşehir Belediyesi’nde sekiz işyeri hekimi çalıştırılmaktadır: Hekimlerin çalıştıkları birimler Fen İşleri Daire Başkanlığı Şantiyesi , Otobüs İşletmeleri Müdürlüğü , Park ve Bahçeler Müdürlüğü , Makine İkmal Atölye İşçileri ve İdari İşler ve Büro Elemanları olarak belirlenmiş, son birimde dört hekim görevlendirilmiştir. Gaziantep Büyükşehir Belediyesi’nde beş, İzmir-Konak İlçe Belediyesi’nde üçü sağlık işleri müdürlüğüne bağlı temizlik işleri ile vasıtalar ve parklar birimlerinde, birisi de belediye genelinde olmak üzere dört hekim görevlendirilmiştir. Bursa - Nilüfer İlçe Belediyesi’nde, Eskişehir Büyükşehir Belediyesi’nde, İzmir - Buca İlçe Belediyesi’nde ve Kırıkkale Belediyesi’nde üç; Ankara Büyükşehir Belediyesi’nde, Isparta Belediyesi’nde ve Kütahya Belediyesi’nde ise iki işyeri hekimi çalıştırılmaktadır.

Belediyelerde İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği

Türkiye’de belediyelerin %5.8’i işyeri hekimi istihdam etmekte, %5.2’sinde “İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Kurulu” kurulmuş bulunmaktadır.

Kurumsallaşma bakımından %5 düzeyindeki oranlara karşın, belediyelerin %18.9’u işyerlerinde işçi sağlığı ve iş güvenliği eğitimi verildiğini belirtmişlerdir. Eğitim verildiğini belirten belediyelerin %76.4’ü, eğitimi kendi olanakları ile gerçekleştirdiklerini ileri sürmektedir. İşçi sağlığı ve iş güvenliğinin, uzmanlık ve kurumsallaşma gerektiren özel bir alan olduğu açıktır. Uzman kadrosu olmayan, temel kurumsal altyapı gereklerini tamamlamamış olan kurumlarda bu tür bir eğitimin verilmesi oldukça güçtür.

Eğitim verildiğini belirten belediyelerin %10.2’si (tüm belediyelerin %1.9’u) eğitimlerin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nca yapıldığını belirtmişlerdir. Bu bakanlığın tarafların eğitimi ile görevlendirilmiş iki kurumu vardır: İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Merkezi ve Yakın ve Orta Doğu Çalışma Eğitim Merkezi . Her iki birimin son beş yıllık çalışmalarında belediyelerde düzenlenmiş herhangi bir eğitim etkinliği bulunmamaktadır.

Konuyla ilgili eğitim verildiğini belirten belediyelerin %8.8’i (tüm belediyelerin %1.6’sı) ise, çalışmaların sendikalar tarafından gerçekleştirildiğini belirtmişlerdir. Bu oranın doğru olduğu varsayılırsa, yapılabilecek yorum ancak, sendikaların işçi sağlığı ve iş güvenliği konusuna bir hayli uzak durdukları olabilir. Toplu iş sözleşmelerinde sendikaların ilgili yasal hükümleri yinelemekle yetiniyor olmaları, bu saptamanın bir başka kanıtıdır.

“Diğer” seçeneğinde ilgi çekici bir yanıt iki belediyeden gelmiştir. Adıyaman – Samsat Belediyesi ile Muş – Sungu Belediyesi, konu ile ilgili eğitimin Sağlık Ocağı hekimleri tarafından verildiğini belirtmişlerdir. Sağlık ocakları sistemi, işyeri hekimliği boşluğunu doldurabilecek özellikler taşımaz. Buna karşın verilen örnek, toplum sağlığı ile görevli temel birimler olan sağlık ocaklarının, işyerlerinde sağlık ve iş güvenliği boşluklarını yerel gündeme taşımak ve işverenleri bu yasal yükümlülükleri konusunda uyarmak misyonunu üstlenebileceklerini akla getirmektedir.

Belediye hizmetlerinin üretimindeki yapısal değişim, belediye çalışanlarının bileşimini de değiştirmiştir. Belediyelerde üretilen hizmetlerin çeşitlenmesi; iş sağlığı sorunlarının belediye çalışanlarının sağlık sorunları arasında öncelik kazanmasına yol açmıştır. Bu değişim belediye çalışanlarının yasal güvencelerden yoksun bırakıldıkları statülerde çalışmaya zorlandıkları bir dönemde; başka bir anlatımla, korunmaya gereksinimleri artarken, korunmasız bırakıldıkları bir süreçte gerçekleşmektedir. Kamu kuruluşu sayılan belediyelerin, bu süreçte başta sağlığın korunması olmak üzere çalışanların korunmasını öngören kamusal görevlerini yerine getirmekte yetersiz kaldıkları anlaşılmaktadır.

DEĞERLENDİRME

Belediyelerde işçi istihdamı, belediye hizmetlerinde özelleştirme uygulamalarının sonunda farklılaşmış; istihdam “belediye-içi” ve “belediye-dışı” olmak üzere iki yönde gelişme göstermiştir.

Belediye-içindeki işçi istihdamı, 1970’li yıllarda işçi-memur ayırımında somutlanan sorunlar ile karşı karşıya kalmışken, buna, 1980’li yıllardan başlayarak sürekli işçi - geçici işçi ayırımından kaynaklanan sorunlar eklenmiştir. Elimizdeki rakamlar, belediye-içindeki işçi istihdamı ile sınırlıdır; diğer istihdam alanı hakkında bilgi toplamak, varolan yapı nedeniyle hemen hemen olanak dışıdır.

Belediyelerde istihdam edilen personelin %64’ü işçi statüsündedir. Bağlı kuruluşlar ve belediye şirketleri dışında istihdam edilen, bir başka deyişle doğrudan belediye bünyesinde çalıştırılan toplam 160.150 işçinin %45’i sürekli, %55’i geçici işçi statüsünde bulunmaktadır. Kamu kesiminde işçi olmanın başlıca özelliği, uzun yıllar boyunca, ömür boyu sürdürülecek bir işe girmek ya da sağlam bir iş güvencesine sahip kılınmak olmuştur. Oysa günümüzde bu anlam değişmiş bulunmaktadır. Yüzde 55’lik geçici işçi oranı, belediyelerde iş güvencesinin sarsıldığını, bu açıdan belediyelerin özel sektöre benzemeye başladıklarını göstermektedir.

Belediyelerde geçici işçi oranı, işçi kadrolarının %33’ü boş tutulduğu halde yüksektir. Bu durum, hükümet politikaları doğrultusunda sürekli işçi kullanımını sınırlandırması ve belediye yönetimlerinin, mevcut yüksek işsizlik ortamında geçici işçi istihdamını amaçlarına uygun bulmalarından kaynaklanmaktadır. Geçici işçilik, belediyelerde “esnek istihdam yöntemi”nin uygulanma biçimi haline gelmiştir.

Kamu kesiminde sürekli – geçici işçi ayırımı, hukuksal temelden yoksun durumdadır. İş Kanunu’nda böyle bir ayırım yoktur. İş Kanunu’nun yaklaşımı işçileri değil, “işler”i tanımlamaktır. Buna göre, iki tür iş vardır: Sürekli işler ve süreksiz işler. Süreksiz iş, 30 günden az süren iştir. Sürekli işler ise, bu süreden fazla süren işlerdir. Bu tür işlerde işveren işçi arasında hizmet süresi belirtilerek iş akdi yapılabileceği gibi, böyle bir süre belirtilmeden de iş akdi yapılabilir. Kamu kesiminde 30 günden az süreli işlerde çalıştırılan işçilerin yanısıra, hizmet akdinde bir süre belirtilmiş olan işçilere de “geçici işçi” denmektedir. İş Kanunu, 30 günden az çalıştırılan işçileri, haklar bakımından tümüyle kapsam dışında saymıştır. Buna karşın, kamu kesiminde “geçici işçi” olarak adlandırılan belli süre için işe alınan işçilere, sürekli olarak işe alınan işçiler ile hemen hemen aynı hakları tanımıştır. Ancak bu iki kesim arasında, kadrolu memur gibi ömür boyu bir ile bağlanmak ya da akit süresine göre bir ya da birkaç yıllık iş güvencesi elde etmiş olmak gibi köklü bir farklılık vardır.

Kamu kesiminde yaygınlaşan anlamı ile geçici ve sürekli işçilik uygulamaları, bu iki kesim arasında sendikal ve yasal haklar bakımından herhangi bir fark olmaması nedeniyle yaygın ve şiddetli sayılabilecek bir tepki ile karşılanmamaktadır. Bu tavır, genel olarak sendikalar için de geçerlidir. Merkezi yönetimin konuya yaklaşımı, benimsenen hükümet politikaları ve yerel yöneticilerin yaklaşımı, bu uygulamanın taşıdığı düşük siyasal risk ve işverene sağladığı esneklik ile açıklanabilir. İşçiler açısından açıklama, yüksek işsizlik nedeniyle koşulları ne olursa olsun kamu kesiminde bir işe girme davranışında bulunabilir. Ancak, sendikaların bu konuya karşı gösterdikleri tavrı açıklamak güçtür. Uygulama, kamu kesiminde çalışma ilişkilerini, işçilerin işe yaklaşımını, bu nedenlerle de kamu hizmetlerini doğrudan etkileyecek çeşitli boyutlara sahiptir. Beraberinde çeşitli sakıncalar getiren geçici işçilik, üzerinde dikkate durulması gereken bir konudur.

Belediye dışında istihdam (1) şirketleşme, (2) belediye hizmetlerinin özel kesime gördürülmesi ya da özelleştirme uygulamaları yoluyla yaratılmıştır. Şirketleşme dahili taşeronluk , hizmetleri özelleştirme harici taşeronluk ilişkisinin hızla yaygınlaşmasına yol açmıştır. Her iki biçimi ile taşeronluk, belediye bünyesindeki istihdamı eritmekte; kamu istihdamının alanını daraltmakta; böylece kamu kesiminin, işgücü piyasasında sahip olduğu ağırlıktan güç alarak ülkenin genel çalışma ilişkilerinin geliştirilmesine öncülük etme işlevini zayıflatmaktadır. Özel sektörde istihdam, ödenen ücret düzeyi, işçi hakları ve sendikal haklar bakımından sorunludur. Bu açıdan belediye şirketleri ve kamu görevini üstlenen özel şirketler kamu istihdamının sahip olduğu özellikleri değil; özel sektörün sahip olduğu özellikleri sergilemektedir. Ücret düzeyi ve sosyal - mali haklar düşük, sendikal örgütlenme son derece sınırlı ve güçtür. Belediye istihdamı bu açıdan, ülkenin geneli için geçerli olan bir sorunu, iş yaşamının demokratikleşmesi sorununu tüm yönleri ile paylaşmaktadır.

Belediye hizmetlerinin ana bünye dışında kalan özel hukuka bağlı tüzelkişiliklere kayması, sendikal örgütlenme güçlüklerini artıran yeni bir tartışma yaratmıştır. Belediye hizmetleri “Genel İşler İşkolu”nda toplanmıştır. Ancak 1980’li yıllardan bu yana, belediyelerde farklı işkollarından sendikalara yetki verilmeye başlanmıştır. Bir belediyenin fırın işletmesi “Gıda İşkolu”, su ve kanalizasyon birimi “Enerji İşkolu”, otobüs işletmesi “Karayolu Taşımacılığı”, tanzim satış işleri birimi “Ticaret ve Büro İşkolu” çerçevelerine yerleştirilebilmektedir. Bu eğilime göre, belediyelerde yapılan işlerin çeşitliliği göz önünde bulundurulursa, bir belediyede 28 ayrı işkolundan sendikanın yetkili olması mümkün olabilecektir. Bunun işkolu sendikacılığı ile bağdaşmadığı, hem sendikal örgütlenmeyi hem de belediye bütünlüğünü zedeleyeceği açıktır.

İşkolu sorununa, “Genel İşler İşkolu”nda üç ayrı konfederasyona bağlı üç ayrı sendikanın yetki alarak etkinlik gösterdiği gerçeğini de eklemek gerekmektedir. Beş yıl için siyasal seçimler ile işbaşına gelen belediye yönetimleri “siyasal”, “süreli” ve “yerel” olmak özelliklerine sahiptir. Bu üç özellik sendikaların etkinliklerini doğrudan etkilemekte, hatta yönlendirmektedir.

Belediye dışına kayan istihdam hariç olmak üzere, belediye ana bünyelerinde sendikalılaşma oranı yüksektir. Ülke genelinde belediye işçilerinin %93’lük bir kesimi sendikalaşmış görünmektedir. Sendikasızlık, küçük belediyelerin, özellikle nüfusu 5000’den az yerleşmelerdeki belediyelerin sorunudur. Bu grupta yer alan belediyeler sayıca çoktur; tek tek belediyelerde çalışan işçi sayısı ise çok düşüktür. Sendikaların kendileri de bu kesimi örgütlenme hedeflerinin dışında tutmayı kabullenmiş görünmektedirler. Kısacası örgütlü çalışma ilişkileri, belediyelerin yarısınca bilinmemektedir.

İşçi sağlığı ve iş güvenliğine ilişkin yasal gereklilikler, belediye ana bünyelerinde doyurucu bir düzeyde yaşama geçirilememiştir. Örneğin, işyeri hekimi istihdam etmesi yasal zorunluluk olan belediyelerin yarısında işyeri hekimi bulunmamaktadır. Kendi varoluşları yasa dışılık nitelemesi ile karşı karşıya olan belediye şirketlerinde, bu konuda herhangi bir kurumlaşma olmasını varsaymak oldukça güçtür.

 YerelNET Yerel Yönetimler Portalı Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından desteklenmektedir.